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第四章 公共组织结构 本节主要阐述四个问题： 一、公共组织结构概述； 二、公共组织的纵向结构与横向结构； 三、国家公共行政组织体制 四、公共组织编制管理 一、公共组织结构概述 2、公共组织结构的特点: （1）稳定性。稳定性是指公共组织结构在一定时期处于某种状态。例如，行政组织行使国家行政权，而稳定性是行政组织结构的核心。它强调职位、职责、职权的非人格化和统一，建立固定的组织关系模式，实现组织的持久稳定。 （2）层次性。层次，是指组织系统中划分管理层级的数量。 （3）开放性。公共组织的管理对象是整个社会公共事务，为此，公共组织应不断地与外界进行信息交换，随环境的变化调整组织结构。开放性是公共组织适应环境的前提。 （4）体系性。公共组织行使的国家行政权是不可分割的整体。金字塔形的行政组织结构构成了一个纵横交织、具有隶属和制约关系的权责分配体系。 ? 3、公共组织结构的功能: （1）整合功能。 （2）沟通功能。 （3）效率功能。 4、衡量合理公共组织结构的标准。 （1）任务与组织的设置平衡. （2）各部门、人员设置合理。 （3）分工明确，合作良好。 （4）适应环境，具有弹性。 （一）公共组织的纵向结构 公共组织的纵向结构又称公共组织结构的层级化，是指公共组织和职能部门上下级之间的机构、职位、人员的配备和责任、权力、工作程序的等级划分。公共组织的纵向分工有以下特点： 层级越高，管辖的范围就越大，其职责和权力也就越多越大，但组织的数量则越少； 层次越低，管辖的范围越小，相应的职责和权力也越少越小，但组织的数量却越多。 公共组织大系统能否正常运行取决于各层次能否协调一致。 （二）公共组织的横向结构 公共组织的横向结构即公共组织的部门化、职能化，它源于公共组织的横向分工，公共组织的横向分工涉及到管理幅度问题。 1、按管理职能和组织目标分工。每级政府可分为综合部门、职能部门和直属部门。 2、按地区分工。 3、按行政管理的不同环节分工。行政管理过程有决策、执行、信息反馈和监督等环节。根据这些管理的不同环节划分为决策部门、执行部门、信息部门和监督部门等。 4、按服务对象分工。 （三）管理层次与管理幅度的关系 1、管理幅度：管理幅度是指一名主管人员所能够直接领导、指挥和监督的下级人员或下级部门的数量及范围。 2、管理层次：管理层次是指组织的纵向等级结构和层级数目。 3、幅度与层次的关系 在组织条件不变的情况下，管理幅度与管理层次成反比例关系，即管理幅度越宽则管理层次越少，反之，管理幅度越窄则管理层次越多。 三、公共组织体制 公共组织体制是指公共组织内各个层级、各个部门间的权力关系。公共组织体制就是这种权力关系的制度化、法制化。 （一）首长制与委员会制 1、首长制与委员会制的涵义 （1）首长制：首长制又称独任制，是指公共组织的最高决策权和责任归属于公共组织首长一人承担的公共组织体制。 （2）委员会制:委员会制又称合议制，是指最高行政决策权力和责任赋予委员会集体承担的公共组织体制。 2、中华人民共和国成立初期，我国最高行政机关——政务院实行委员会制，政务院的会议必须由政务委员过半数出席才能举行，而且必须由与会政务委员过半数的同意才能通过决议。 1954年我国颁布了第一部宪法，基本上采取委员会制与首长制相结合的体制。根据该宪法及其他有关法规的规定，国务院与地方各级人民委员会实行委员会的集体领导制度，国务院总理与地方各级人民委员会的行政首长仅仅具有处理日常工作的权力，一切重大事务均由集体讨论决定。 1982年颁布的宪法明确规定，从中央到地方各级行政组织均实行首长负责制。 ●行政首长——是指依法被授予一定行政职位和权力并承担全部行政责任的个人。如总理、部长、省长、市长、县长、乡厂等。 ●行政首长负责制——有两种提法 其一：行政首长负责制，就是指国家行政机关的最高行政决策权、指挥权和全部责任赋予行政首长一人承担的一种行政领导制度。 其二：行政首长负责制是指重大事务在集体讨论的基础上由行政首长定夺，日常的具体行政事务由行政首长决定，行政首长独立承担行政责任的一种行政领导制度。 ●行政首长负责制的基本原则： 第一，职责权一致原则。要做到“三个明确”，即明确职务、明确责任、明确权限。 第二，坚持依法行政原则。 第三，必须对权力机关负责的原则。 第四，必须坚持党管干部的原则。 ●行政首长负责制的实施： 第一，建立岗位责任制； 第二，严格考核制度；