城市化、农地制度与社会保障——一个转轨中发展的大国视角与政策.docVIP

城市化、农地制度与社会保障——一个转轨中发展的大国视角与政策... 城市化、农地制度与社会保障——一个转轨中发展的大国视角与政策选择 三、城市化、农地制度和社会保障：一个转轨中发展的大国视角 　　我们认为，要解决前面提到的目前困扰我国的城市化过程不彻底、农地制度不稳定和（迁移人口与失地农民）社会保障不健全的问题，不仅需要充分认识这些问题相互的紧密关联，也必须把这些问题放在一个转轨和经济发展过程中的大国背景下进行讨论。 　　首先，不应忽视上述三个方面的问题的紧密关联：城市化过程的滞后和乡村人口在迁移方面的“不完全”，根本原因在于没有为流动人口建立社会保障体制和相应的居住、子女教育安排，从而无法构造一个良性循环机制，使得迁移人口从农村逐渐地、但又是全面地转移出来；而人口的不完全转移使得外出务工、经商的农民，即使根本不想、或者至少相当一段时间内不期望回乡务农，但由于对未来失业等风险的规避或子女就学等方面的需要而不愿意放弃土地；在目前土地集体所有、但土地租赁市场不完善、法律保障机制不健全的情况下，往往只能将土地无偿（或低价）转包给亲戚、朋友（即使后者从效率上看未必是最适合接包者）。特别在农产品价格低迷、农村税费负担较高的情况下，有时会出现“倒贴”包地、甚至无人接包乃至抛荒的情况，这至少构成了农地转包的市场无法得到有效发育的一个重要因素； 正是由于上述不完全迁移，使得外出务工经商者“离土”的机制无法启动，造成“离乡不离土”的局面，使得农村土地无论是保持稳定、还是进行适当进行调整的“余地”较小，村庄内部土地调整的压力增大； 同时，在农村土地集体所有制，但法律对于地方政府和“集体”权限没有充分制约、而目前的征地制度安排无法通过市场机制来发现土地价格，结果必然是城市化过程引致农民剥夺，同时无法推动农民就业和城市化完成。虽然部分地区已经开始给予失地农民一定的社会保障，但由于往往是政府单方面的强制性安排，不仅公平、公正和透明无法得到保证，而且导致土地资源浪费和土地利用效率低下。 　　其次，中国是一个处于全球化背景下经济快速发展的大国。这就意味着为了适应经济全球化的竞争，充分发挥中国的比较优势，我国的城市、产业和人口都需要在全国大空间范围内进行重组。而这势必伴随相当部分劳动年龄人口、特别是相对年轻、并更有知识的劳动力人口的大规模迁移，主要是向沿海发达地区和内地主要大中城市的迁移。 　　在我国的人口迁移中，长距离迁移占相当的比例。根据rozelle al（2002）2000年对随机抽取的6省60个村1199个代表性农户进行的调查及其推定表明，农村非农就业从1981年的4千万增加到1995年的1.5亿，而到2000年进一步上升到2亿以上（非农就业参与率从31-34%增加到43%）。根据该调查提供的分析，在1990年，大约有不到30%的农村人口出省打工，而到2000年，这个比例增加到40%. 　　从上述数据来看，中国大陆的人口迁移与日本、韩国和台湾等经济体发展过程中的人口迁移具有相当显著的差别。后者基本上是短途迁移，加上这些经济体的土地私有性质，农民维护自己对于土地权利的成本更低，所以在这些经济体发展过程中，农民对于土地的“粘连”（如兼业化）也相对更容易。而这些经济体相对于中国更高的人口密度和相当快速的经济增长，以及发展过程中对农产品更高的保护程度，也使得农地价值及其增长相对更高，农地的细碎化更难以改变；而在中国，对于那些长途迁移的农村劳动力而言，在土地集体所有的情况下，迁移农户对于家乡土地的权利或者难以有效保障，或者占而不用造成资源浪费。 　　此外，全球化意味着劳动力流动中迁移人口的年轻化和相对高教育水平。蔡昉（2000）总结了中国农村流动劳动力的特征，首先是迁移人口的年龄大大低于劳动人口的年龄的平均水平，绝大部分在20-35岁之间。其次是迁移者与农村劳动力的平均水平相比，受教育程度较高，即大多数为受过初中以上教育的劳动力。rozelle al（2002）的研究也发现，外出打工者的年龄结构越来越年轻化，1981年所有不同年龄段劳动人口非农就业参与率都在18%到19%，到了1990年则该范围扩大到20.5%to 33.6%，但仍然没有出现越年轻比率越高的情况，但到了2000年，16-20岁年纪人口非农就业参与率（75.8%）则比1990年（23.7%）增加了两倍。21-25岁年龄段人口和26-30岁年龄段非农就业参与率则比1990年增加了一倍，30岁以上年龄段人口的参与率虽然也上升了17个百分点（达到37.6%），但仍然不及16-20岁人口参与率的一半。就30岁以下的农村流动人口看，该比例从31%增加到45%.应当指出，近年以来迁移者的年轻化和教育水平趋势意味着也使得迁移者不仅缺乏农业生产技能，也缺乏务农兴趣，而这些人恰恰是城市化过