宋才发民族自治地方政府自治权实施的宪法保障探讨.doc

宋才发：民族自治地方政府自治权实施的宪法保障探讨 民族自治地方政府自治权 实施的宪法保障探讨 宋才发( （中央民族大学　法学院，北京　100081） 摘 要 民族自治地方政府行使自治权是民族区域自治制度的核心。完善民族自治地方政府自治权实施的宪法监督机制，是保证民族自治地方政府自治权实施的必要环节，必须从《宪法》解释监督、《宪法》审查监督、违宪审查监督等方面予以切实加强。构建《宪法》公益诉讼机制，又是完善民族自治地方政府自治权，实施《宪法》监督保障机制的重要环节。 关键词 自治地方；政府自治权；宪法保障；违宪审查监督 一 民族自治地方政府自治权是指自治地方政府依据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国民族区域自治法》及其他法律的规定，从本地实际出发，执行国家的法律、法规、规章、政策，管理本行政区域和本民族内部事务的自主权利。《宪法》第4条第3款规定：“各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。”第112条规定：“民族自治地方的自治机关是自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府。”[1]（P3，12）《宪法》的这一规定，确立了民族自治地方政府自治权是我国民族区域自治制度的法制基础。少数民族必须在民族自治地方范围内行使自治权，民族自治地方必须以少数民族聚居区为基础建立。根据少数民族聚居区范围的大小，建立不同行政级别和不同地位的民族自治地方政府。民族自治以区域为基础，既不同于脱离一定区域的“民族文化自治”，也不同于离开少数民族的“地方自治”，而是以少数民族聚居区为基础的民族自治。对于散居的少数民族，我国同时采取了其他方法保障他们的平等权利，照顾他们的民族特点和民族习惯。 民族自治地方政府行使自治权是民族区域自治制度的核心。民族区域自治的目的是为了实现少数民族人民真正当家作主、管理本民族内部地方性事务的权利。民族自治地方自治机关行使自治权是少数民族聚居区实行民族区域自治制度的主要标志。正因为少数民族聚居区在经济、文化等方面与汉族地区相比较，既有一定的特殊性，客观上又有一定的差距，国家才实行民族区域自治制度，允许民族自治地方政府除行使一般地方国家机关的职权外，还行使《宪法》和有关法律、法规规定的广泛的自治权。民族自治地方自治机关是行使聚居的少数民族自治权的主体。自治机关只有人民代表大会和人民政府，不包括人民法院和人民检察院，这样规定的目的是为了维护国家法制的统一。《宪法》第113—114条规定：“自治区、自治州、自治县的人民代表大会常务委员会中应当有实行区域自治的民族的公民担任主任或副主任。”“自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族的公民担任。”[2]（P12）人民政府的其他组成人员以及自治机关所属工作部门的干部，也要尽量配备实行区域自治的民族和其他少数民族人员。民族自治地方的自治机关，是国家的一级地方政权机关。因此，它的组织原则与其他地方国家权力机关一样，实行民主集中制的人民代表大会制。民族自治地方的人民政府对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作，在本级人民代表大会闭会期间，对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。各民族自治地方的人民政府都必须服从国务院的统一领导。 民族自治地方政府享有法律赋予的特别自治权。民族自治地方政府除了行使《宪法》规定的一般行政区域的地方政府的职权外，还行使《宪法》、《民族区域自治法》和有关法律规定的涉及政治、经济、文化、教育、宗教等方面广泛的自治权。这些自治权主要包括六个方面：（1）根据本地民族的实际情况，贯彻执行国家的法律、法规和政策。上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可以报经上级国家机关批准，变通执行或者停止执行。（2）自主地管理地方财政。民族自治地方的财政是一级地方财政，民族自治地方政府有管理地方财政的自治权。凡是依照国家财政体制属于民族自治地方的财政收入，都应当由民族自治地方政府自主地安排使用。（3）自主地安排和管理地方性的经济建设事业。民族自治地方政府在国家规划的指导下，可以根据地方的特点和需要，制定经济发展的方针、政策和计划；合理调整生产关系、改革经济管理体制；对可以由本地方开发的自然资源，优先合理开发利用；自主地安排地方基本建设项目；自主地管理隶属于本地方的企业，等等。（4）自主地管理本地方的教育、科学、文化、卫生、体育事业。民族自治地方政府自主地管理本地方的教育、科学、文化、卫生、体育事业，保护和整理民族的文化遗产，发展和繁荣民族文化。（5）组织本地方的公安部队。民族自治地方政府依照国家的军事制度和当地的实际需要，经国务院批准，可以组织本地方维护社会治安的公安部队。（6）使用本民族的语言文字。民族自治地方政府所在地的国家机