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回应型政府立法中的公众参与机制探悉 　　摘 要：随着现代社会变迁，政府立法逐渐向回应型立法模式转变，即越来越多地关注公众对政府立法的参与。我国《立法法》等法律法规中规定的公众参与政府立法不仅是对政府立法民主化的要求，也是对公众参与政府立法权的确立。实践中，公众参与政府立法还存在一些缺陷，从而使公众参与没有落到实处。为此，需要在完善制度规定、细化操作规程、提供有效保障等方面予以加强，提升公众参与政府立法质量，推进政府立法的法治化进程。 　　关键词：回应型；政府立法；公众参与机制 　　探求回应型法已成为现代法律理论的一个持续不断的关注点。如同J·弗兰克所指出的那样，法律现实主义者的一个主要目的就是使法律“更多的回应社会需要”。但问题在于什么是社会需要？立法者如何准确判断、界定、概括出社会需要？显然，在社会中存在不同的利益主体，他们的需要不尽相同，甚至是相互冲突和矛盾的，而法律的作用则无非是对不同主体之间利益的平衡。由此而言，立法的过程必然是一个开放的、在众多主体间协商甚或博弈的过程。所以，提供一个能让多元社会主体参与的立法机制比由少数法律职业精英主导的封闭式立法更有助于法律对社会需要的回应，有助于法律在社会中的实现，从而将“纸上的法”落实为“现实中的法”；有助于减轻法的压制性，使民众在社会生活中对法律更多持一种内在的观点去审视法律并增强守法的自觉性。这对于构建社会主义和谐社会、建设社会主义法治国家无疑具有十分重要的意义。 　　政府立法是行政机关基于管理社会的需要依据相关法律规定制定规范性法律文件的活动，是实现政府社会管理的一种重要手段。按照学界主流观点，对行政立法的性质一般采取“行政主体说”，即将行政立法视为行政权的固有组成部分。这就很容易使人们将行政立法视为行政机关内部活动，如何立法是由行政机关自己说了算。在此逻辑下的立法活动必然有两个不利于法治社会发展的后果，其一是封闭性，即行政机关自己关起门来立法，缺乏立法的民主参与；其二是利益垄断性，即行政立法成为某些行政机关谋取部门利益，或者行政机关为某些部门谋取利益的工具。这二者之间是紧密相连的。正因为立法的封闭性，没有公众的参与，才为利益垄断性提供了可能；也正因为要谋取利益垄断性，才会阻却公众的参与性。要打破这种怪圈，提升政府立法水平，使行政立法真正为满足社会需要服务，为实现政府的“善治”服务，为增强政府的公共服务能力和创新社会管理服务，首先要建立积极有效的公众参与政府立法机制。 　　1 政府立法中公众参与的现状 　　尽管早在1954年宪法制定过程中有过全民参与的盛举，但真正从法律权利与义务角度将公众参与作为政府立法的一个必要环节而进行制度规定的，则源于2000年制定的《立法法》。该法第58条规定：“行政法规在起草过程中应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见”，这被认为是国家法律首次明确提出了公众参与政府立法的要求。随后，国务院于2001 年修订了《行政法规制定程序条例》，同时又出台了《规章制定程序条例》，其中都明确要求政府立法应当调查研究、听取意见，具体方式可以采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等多种形式。《规章制定程序条例》还对听证程序作了规定。2004年国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》，将进一步增强政府立法工作的透明度和公众参与度作为推进依法行政的一项重要任务。一些地方出台了规章或内部工作规则，分别规定了公众参与政府立法的要求和内容。如，2006年广州市政府出台了《规章制定公众参与办法》，被认为是地方第一个专门规范公众参与政府立法的规章。北京《政府规章制定办法》，湖南《行政程序规定》，亦涉及公众参与政府立法的内容。根据统计，目前已有25个省级政府、48个国务院部门和70%以上的市县级政府公布了规范行政决策的专门规定。但各地人大均未出台专门地方性法规，规范公众参与政府立法问题。 　　迄今为止，公布法律、法规和规章草案向社会公开征求意见已成为普遍实践；地方性法规、规章草案征求意见各地正在尝试多种方式，例如，上海较早的开设了规章草案征求民意网络平台，系统收集群众对规章的意见建议；广东聘请 20多名专家学者担任立法顾问，参加立法咨询论证；重庆曾经委托律师协会代立规章，尝试专家直接立法。至于听证会、论证会，各地在不同程度上作了不少探索实验。此外，在政府立法过程中还有一些通常做法，例如座谈会、调研会、内部征求意见、处理群众来电来函等形式，也在发挥听取民意作用。 　　总体来说，我国公众参与政府立法的制度建设取得了较大进展，使公民参与政府立法有了制度基础，由此公民参与政府立法就不仅仅是行政机关亲民作风的体现，而是一项公民政治权利，是政府立法必经的环节和步骤。 　　2 公众参与政府立法存在的主要问题 　　相对于已经建立并正在不断完善的公众参与政府立法制度