宋才发：西部民族地区脱贫致富奔小康的思路及保障措施全解.doc

宋才发：西部民族地区脱贫致富奔小康的思路及保障措施 西部民族地区脱贫致富奔小康 的思路及保障措施 宋才发( （中央民族大学　法学院，北京　100081） 摘要 中国的扶贫开发工作走过了20多个春秋，取得了举世瞩目的辉煌成就。但农村尚未解决温饱问题的贫困人口仍有3000万左右，初步解决温饱的低收入人口有6000万左右，还有一批基本解决温饱的贫困人口，其温饱的标准相当之低。“消灭贫困”和防止“返贫困”现象的发生，是我国全面建设小康过程中的首要任务。中国实现小康社会的重点和难点在农村，核心问题是要尽快建立起统一的社会保障体系。社会主义现代化强国离不开西部民族地区农村、农业现代化，民族地区现代化建设必须走跨越式发展的道路。彻底解决“三农”问题光靠政策不行，必须依靠法律作保障，要依法治农、依法兴农、依法维护农民权益。“增加农民收入”要有实招，“保护农民土地承包经营权”要有实法，调整“农村产业结构”和“农业产业结构”要有实效，一定要少搞和不搞那些劳民伤财的“政绩工程”。 关键词 民族地区；“三农”问题；脱贫致富；小康社会；法律保障 一 中国大规模的扶贫开发工作已经走过20多个春秋，取得了举世瞩目的辉煌成就。实施《国家八七扶贫攻艰计划》尤其是自1992——2000年以来，我国减少贫困人口7400万，使未解决温饱的贫困人口平均每年减少600万左右。我国农村没有解决温饱的贫困人口从1978年的2.5亿人减少到2000年的3000万人，没有解决温饱的贫困人口占农村人口的比重从1978年的30.7%下降到2000年的3%，到20世纪末，我国政府宣布解决农村贫困人口温饱问题的战略目标已基本实现。自20世纪80年代末开始，我国的扶贫方式由“救济式扶贫”转向“开发式扶贫”，“反贫困运动”取得了更加引人注目的成效。据统计，仅实施西部大开发战略的2000——2002年的3年间，西部地区国民生产总值分别增长8.5%、8.7%、9.9%，年均增长9个百分点。西部地区与全国各地经济增长速度的差距，已由1999年的1.5个百分点，缩小为2002年的0.6个百分点。3年来，中央财政性建设资金用于西部开发约2700亿元，其中用于基础设施的投资约2000亿元，生态环境投资500亿元，社会事业投资100亿元。在西部少数民族地区共建设和改造大型水库30多座，新增公路通车里程5.5万公里，新建铁路新线、复线和电气化线路4000多公里，新建和改扩建机场31个。到2002年底，累计完成退耕地造林5582万亩，荒山荒地造林5966万亩[1]。但是，22个人口较少民族的整体发展水平很不理想，除了个别民族发展较快之外，其他民族大多数发展滞后，贫困问题仍然十分突出。大多数民族地区农村农民的收入偏低，生产生活条件很差，历史上形成的经济、社会、文化落后的状况还没有得到根本改变。解决少数民族群众的脱贫问题，必须从改变他们的生产方式、改善生活环境入手。只有设法让他们整体脱贫，才能促使他们走上共同富裕之路。国家制定的《中国农村扶贫开发纲要》提出，2001——2010年我国扶贫开发的总目标是：“尽快解决极少数贫困人口温饱问题，进一步改善贫困地区的基本生产生活条件，巩固温饱成果，提高贫困人口的生活质量和综合素质，加强贫困乡村的基础设施建设，为达到小康水平创造条件。”[2] (P147)因此，这就是“十五”、“十一五”期间摆在中央政府和各级地方政府面前，没有任何理由不竭尽全力去完成的艰巨任务。 “消灭贫困”和防止“返贫困”现象的发生是全面建设小康过程中的首要任务。自人类社会进入20世纪90年代以来，消除全球性的贫困就成为世界性的大问题，消除贫困是联合国关注的焦点。每年的10月17日为“世界消除贫困日”。我国目前的扶贫标准还很低，国际上许多国家通用的贫困标准是人均一天消费1美元，而我国的贫困标准是人均年收入625元人民币，平均每天不足2元钱。我国过去确定的这个标准既不是国际通行的标准，也不是相对贫困的标准，纯粹是从中国实际出发确定的最低生活标准，即维持简单再生产和基本生存的标准。我们在这里所说的“返贫困”，是指已经脱贫的人口由于某种原因又重新陷入贫困，即所谓“饱而复饥，暖而复寒”，这种现象正在不断地蚕食着前几年扶贫攻艰的成果，已成为我国反贫困工作中的一个突出问题。据有关部门统计，我国各地的农村返贫率平均达到15%左右，西南、西北的一些民族地区竟达到20%以上，有些民族地区几乎每年都要发生一两次大范围的返贫困，西北地区个别省份甚至出现返贫人口超过脱贫人口的情况。《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》（以下简称《意见》）指出：“对缺乏基本生存条件地区的贫困人口，要积极稳妥地进行生态移民和异地扶贫。对低收入贫困人口，要着力帮助改善生产生活条件，发展特色产业，开辟增收渠道，减少和防止返贫。