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中国政府公共政策变迁比较研究 ——以SARS和H1N1期间北京市政府公共卫生应急政策为例 一.问题的提出及意义 问题的提出 写作本文最根本的目的，是想通过探究SARS和H1H1期间北京市政府公共卫生应急政策的出台和执行状况，来找寻政策前后变化的异同以及变迁过程中的内在联系，试图分析产生这种变迁的因素，以及这种因素是否是导致结果不同的根本原因，最终对中国政府公共政策变迁作出阐述。而之所以选择北京作为分析案例，是因为北京市不仅是两次疫情的重灾区之一，而且北京市政府出台的政策不论是应急状况下的临时性政策的还是稳定的、长期框架性政策都往往是国家政策的排头兵和先行者，常常起到“探路”或“表率”的作用，具有一定的代表性，因此北京市的公共卫生应急政策对于研究中国政府政策变迁起着重要作用。 理论意义 从理论上来看，传统的政策循环论普遍忽视公共政策变迁的研究，以及以林德布罗姆（Lindblom）为首的政策科学家进行的早期研究的缺失使得从理论上对公共政策变迁进行研究具有必要性和紧迫性。从实践上来看,自20世纪70年代以来社会的不确定性增加,政府政策运作的社会经济环境发生急剧的变化,迫切要求政策系统改变现行政策以适应现实的要求,于是导致了多种政策的变迁。另外,政府也需要检视政策的历史变迁,探索并归纳其表现出的内在规律性,总结经验教训,为以后的政策制定提供基础。本文的预期重点是通过研究比较SARS和H1N1期间政策过程中（事前的预见能力、事发时的反应能力与控制能力、事发后的救治能力）出台的众多法规政策条例等，来研究中国政府的公共卫生应急政策，并试图在疾病控制、流行病管理等方面找到一些行之有效的方法，弥补或最大程度的减少对社会造成的损失。目前本文的研究任务是力图思考我国政策变迁的类型;思考我国政策变迁的影响因素与政策变迁类型的规律性联系,建构我国政策变迁因果过程的模型;开展我国政策变迁的经验性研究;积累我国政策变迁的理论知识与总结政策变迁的经验教训。 （三）现实意义 SARS和H1N1的出现是政府必须面对的“灾难”，它的形成有自然的原因，有人为的原因，也有自然因素与人为因素交互作用的原因。健康与疾病不仅仅是个“医学问题”,更是“社会问题”与“公共政策”问题。SARS或H1N1这类大型瘟疫，不简简单单是对生命的威胁，处理不好便能够动摇社会稳定之根本，不利于构建和谐社会。对于大型传染性疾病的防控不仅仅是医疗卫生问题，更是对中国政府应急、行政管理能力、乃至执政能力的综合考验，稍有不慎便可以影响到人民对于政府的信任。SARS疫情的爆发、流行和防治工作产生广泛、深远的社会影响与历史意义,某种程度上改变着中国的社会发展进程与方向。2003年5月9日,以第376号国务院令形式颁布的《突发公共卫生事件应急条例》不仅首次创造了“突发公共卫生事件”的崭新概念,提出了突发公共卫生事件应急机制与社会危机管理制度建设等重大现实、理论与政策议题,促使人们重新审视、反思、评价医疗卫生体制改革实践、健康照顾政策目标与公共卫生问题,而且首次激发社会各界对社会需要与个人选择、社会安全与社会秩序、卫生政策与公共政策、政府职能转变与社会管理模式、市场经济与政府社会责任、社会发展与改革模式选择等基础、重大、现实公共政策与社会政策议题的广泛讨论,唤醒人们的社会意识和公共政策意识。这意味SARS成为深化公共卫生体制改革,建设公共政策与公共服务体系的重大历史事件。不管是在理论上还是实践中虽然中国政府在政策过程和变迁上已经在不断地完善，但事实上跨入21世纪的头10年，这连续两次全球性瘟疫让我们猛然惊醒原来在这方面的研究我们还远远不够。这种全球性瘟疫可以对人生命以及社会财产的影响那是致命的。而通过研究这个，我们也许可以及时有效的建立起自己的一套应对瘟疫的模式有效的把危害降到最低。 二.相关文献综述 (一)国外研究现状 自20世纪70年代末期以来,西方公共政策研究开始重视这一领域,出现了越来越多的研究成果。如图1-1,莱斯特(Lester)与斯图尔特(Stewart)的归纳可见西方政策变迁研究的大致轮廓。 图1-1 政策变迁的研究现况 政策循环的阶段 概念发展 模型建立 模型验证 整合与修正 政策变迁 已完成 已完成 目前的工作 未来的工作 如何解释政策变迁的因果过程?早期的研究从主流政治科学中直接引入(如制度主义途径、理性选择途径和社会经济途径)或改进相关理论(如网络途径和观念途径),试图解释政策变迁的因果过程。但是这些早期研究途径对政策变迁因果过程的解释都存在着一定的缺陷。如制度主义就很难解释政策变迁的爆发;社会经济变迁需要特别的条件以表明对政策变迁影响的强度和性质;理性选择途径当偏好设定时用其来解释政策变迁是较好的,但是其很难解释偏好来自何处以及偏好为什么会改变;网络解释也遭受到一些问