论政府绩效管理转型.doc

论政府绩效管理转型 公共管理卢 海 燕 ???? 　　基金项目：国家社科基金重大项目“建设服务型政府战略与对策研究”(编号：09ZD064) 　　作者：华北电力大学人文与社会科学学院副教授，北京102206 　　[摘要]政府绩效管理是转变政府职能、提高政府效能的重要抓手，我国的政府绩效管理迫切需要由经济增长型绩效管理向服务型政府绩效管理转型。推进服务型政府绩效管理是保障和改善民生的迫切要求，是维护社会公平正义的必然要求，也有助于夯实政府的合法性基础。当前中央已明确了政府绩效管理改革的方向，明确了基本公共服务的范围和标准，一些地方已开展了服务型政府绩效管理试点，为服务型政府绩效管理奠定了基础。但目前服务型政府绩效评估指标体系尚不够科学和规范，政府绩效评估程序、方法和结果运用亟待改进。要实现政府绩效管理转型，应尽快出台政府绩效管理的规范性文件，健全和完善政府绩效管理体制并在一些地方开展服务型政府绩效管理试点。 　　[关键词]绩效管理;服务型政府;政府管理 　　[中图分类号]D601[文献标识码]A[文章编号]1006-0863(2014)12-0025-05 　　一、经济增长型政府绩效管理的主要弊端 　　在很长一段时间，我国的政府绩效管理是比较典型的经济增长型绩效管理，其评估的主要内容是经济增长，其管理的主要目的是促进经济增长。这种政府绩效管理存在着严重的弊端。 　　(一)强化了传统经济增长方式，导致经济发展的不可持续 　　以单纯追求GDP为主要特征的传统经济增长方式，造成了严重的资源浪费和环境污染。据统计，我国单位GDP二氧化碳排放强度约为发达国家平均水平的5倍左右，单位GDP的二氧化硫排放量是美国的6倍、德国的26.4倍、日本的68.7倍。一些工业密集和经济发达地区空气污染严重超标;一些地方河流、湖泊、地下水严重污染，早已不能饮用和用来灌溉;一些矿区采空塌陷严重，河水断流，水库枯竭，满目疮痍，治理困难。[1]传统的经济增长方式除了导致资源约束趋紧和环境污染严重外，还导致生态系统退化。全国水土流失面积占国土面积37%、沙化土地面积占18%，90%的草原不同程度退化，地面沉陷面积扩大，生态系统破坏带来的自然灾害频发。[2]这些严重弊端早已显现，但经济增长型的政府绩效管理不仅无视这一事实，没有遏止或纠正这一发展趋势，相反，却通过绩效评估和奖惩等措施，强化了传统的经济增长方式，特别是把经济增长速度作为衡量地方官员政绩水平的标尺和提拔干部的重要依据，更加助推了地方政府铺摊子、上项目、单纯追求GDP增长的冲动。这种情况再也不能继续下去了。 　　(二)不利于完善市场经济体系，阻碍了市场在资源配置中的决定性作用 　　习近平同志在《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》中指出：“经过二十多年实践，我国社会主义市场经济体制已经初步建立，但仍存在不少问题，主要是市场秩序不规范，以不正当手段谋取经济利益的现象广泛存在;生产要素市场发展滞后，要素闲置和大量有效需求得不到满足并存;市场规则不统一，部门保护主义和地方保护主义大量存在;市场竞争不充分，阻碍优胜劣汰和结构调整，等等。”[3]这些问题的存在，与政府权力越位和政府职能缺位有直接关系。而传统的经济增长型政府绩效管理，一方面通过经济增长这一主要绩效指标的设定和评估，助推了政府权力越位，促使政府铺摊子、上项目、搞招商引资，导致市场分割，抑制了企业的积极性、主动性和创造性。另一方面，又通过激励等管理措施，强化了以经济增长速度论英雄的片面政绩观，默认了政府监管不到位等不作为行为，从而严重阻碍了市场体系的发展和健全，使市场在资源配置中难以发挥决定性作用。 　　(三)不利于政府职能转变，阻碍了服务型政府建设 　　转变政府职能、建设服务型政府，是我国行政体制改革的核心任务。在经济体制转轨、社会转型、经济发展方式和政府职能转变时期，政府绩效管理担负一个重要职责，就是促进政府职能转变。但传统的经济增长型政府绩效管理由于主要关注经济增长，把各级政府的注意力和财力更多地吸引到经济增长上来，在很长一段时间，忽视了社会管理和公共服务职能。这样，政府绩效管理不仅没有起到促进政府职能转变的作用，相反，严重影响了政府职能转变，妨碍了服务型政府建设。 　　二、服务型政府绩效管理的主要特征 　　与经济增长型政府绩效管理不同，服务型政府绩效管理具有以下特征。 　　(一)政府绩效评估的主要内容是公共服务 　　服务型政府是以公共服务为主要职能、以满足社会公共需求为主要目的的政府。建设服务型政府，是我国政府职能转变的集中体现。因为，广义来说，创造良好发展环境和维护社会公平正义也属于公共服务范畴。政府遵循公平正义原则，通过优质高效地提供公共产品和公共服务，为经济社会发展创造良好环境，这正是现代政府所应扮演的角色和所应发挥的