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论排放标准的作用定位与实施方式 2013-10-11 近日，有媒体报道我国现行的工业行业污水排放标准限值远高于地表水环境质量标准限值，企业达标排放的合格水，一进入环境就是劣Ⅴ类水，呼吁尽快提高我国工业行业污水排放标准。这些呼吁有助于我国加快制定实施最严格的环境保护制度，同时也反映出有必要引导社会各界准确理解环保标准相关法律规定，抓紧完善实施环保标准必要的配套措施。 　　一、排放标准和质量标准是两类不同的标准 　　标准的作用定位由其上位法决定。1984年我国首部《水污染防治法》第二章“水环境质量标准和污染物排放标准的制定”专门规定了国家、地方两级水环境质量标准和水污染物排放标准的制定主体、制定原则。1989年的《环境保护法》第9条和第10条将上述规定扩大到所有环境质量标准和污染物排放标准，其中明确规定：污染物排放标准的制定依据是环境质量标准和国家经济、技术条件。此后制修订的各单项法律均与上述规定相一致，如现行《水污染防治法》第11条和第13条、《大气污染防治法》第6条和第7条、《环境噪声污染防治法》第10条和第11条、《固体废物污染环境防治法》第11条、《放射性污染防治法》第9条等规定。 　　环境质量标准和污染物排放标准是环境保护标准的核心组成部分，其他的监测方法、标准样品、技术规范等标准是为实施这两类标准而制定的配套技术工具。作为法定的国家环保标准制定主体，国务院环境保护主管部门依法对环保标准的管理进行细化规定，先后公布了《环境标准管理办法》（国家环境保护总局令 第3号）和《国家环境保护标准制修订工作管理办法》（国家环境保护总局公告〔2006〕41号），进一步明确了环境质量标准和污染物排放标准的作用定位、制修订原则。 　　《环境标准管理办法》第7条规定：“为保护自然环境、人体健康和社会物质财富，限制环境中的有害物质和因素，制定环境质量标准；为实现环境质量标准，结合技术经济条件和环境特点，限制排入环境中的污染物或对环境造成危害的其他因素，制定污染物排放标准（或控制标准）”。《国家环境保护标准制修订工作管理办法》第26条规定：“在环境质量标准制修订工作中，应对国内环境质量状况进行充分的调查研究，收集有关监测数据，进行必要的毒理学实验或采用现有的毒理学实验数据，对比分析其他国家的环境质量标准”；第27条规定：“在污染物排放（控制）标准制修订工作中，要按照以环境保护优化经济增长的要求，妥善处理经济发展与环境保护之间的关系。应对相关行业的情况进行调查和了解，掌握国家的环保和产业发展相关政策，确定标准的适用范围和控制项目，根据行业主要生产工艺、污染治理技术和排放污染物的特点，提出标准草案，并对标准中排放限值进行成本效益分析（包括实施排放限值对产品成本的影响等），预测行业的达标率”。 　　从上述规定可以看出，环境质量标准和污染物排放标准的作用定位不同、制定原理不同。环境质量标准是具体、明确的环境保护目标，在环境质量标准的引领下保护和改善环境质量，不仅是环保标准工作的基本原则和目标指向，也是环境保护的永恒主题，是从国家到地方、从政府到社会相关各方所有环保工作的根本出发点和落脚点。制定环境质量标准的依据是环境基准研究和环境状况调查，前者是对环境中污染物含量对人体健康和/或生态环境的“剂量-反应”关系研究；后者是对环境中污染物分布情况和发展趋势的调查分析，制修订环境质量标准就是结合现实环境形势及其对人体健康、生态环境的影响情况拟订下一步环境保护的总体目标。污染物排放标准是结合环境保护总体形势和行业经济、技术条件提出的污染物排放控制基本要求，是为了实现环境质量标准而对各行业规定的基本环境准入条件。制定污染物排放标准的依据是结合环境形势和产业政策要求，对行业清洁生产工艺、污染治理技术、产排污情况的分析，以及由此得出的全行业排放达标成本效益对比情况。排放标准并不是越严越好，必须考虑产业政策允许、技术上可达、经济上可行，体现的是在特定环境形势下各排污单位均应达到的基本排放控制水平。 　　也就是说，环境质量标准是从人体健康和生态健康要求“倒推”出来的“目标值”，污染物排放标准是从行业技术经济能力“顺推”出来的“起步值”，从起步到目标正是建立并实施环境保护制度的关键“战场”。实际上，从1984年到现在，我国制修订环保法律时对环境质量标准和污染物排放标准的相关规定均借鉴了国外尤其是发达国家和地区的先进经验，对这两类标准作用定位、制定原理的区分是过去数十年来国际环保立法始终明确坚持的基本原则。目前，从国外环境法中也找不到将这两类标准混同起来的做法。 　　二、衔接排放达标和质量达标的环保制度 　　目前，《水污染防治法》和《大气污染防治法》已经确立排放行为“超标（超排放标准）即违法”的原则，但是不能反过来推论出排放行为只要达到排放标准就合法，符合排放标准是合法的必