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建立具有监管动机的外部监管机构和良好的制度环境摘自论文资源库 　　一、引言 　　 　　2005年，经济合作与发展组织（OECD）正式发布了《OECD国有企业公司治理指引》（以下简称《指引》）。整个文件共分两个部分。第一部分为正文，是若干条基本原则，共分六章；第二部分释义，是对这些原则较为详细的解释与论证。《指引》虽然不是一份具有约束力的文件，但它基本上反映了国际上对健全的国有企业公司治理的一些共识，也集中体现了OECD国家的政府在管理国企方面的成功经验以及对现存挑战的应对之策。 　　因此，《指引》对我们考虑如何改善中国国有企业公司治理具有重要的参考意义。以它提出的一系列原则为参照系，可以比较容易地看到，进一步改善国企公司治理需要朝哪个方向努力，其关键又在哪里。 　　 　　二、国有企业公司治理结构存在的主要问题 　　 　　****十六大以来，建立有效的公司治理结构，实际上已成为我国国有企业改革的主旋律。经过几年的实践，国有企业在建立有效的公司治理方面也取得了不少成就，包括建立国有资产监管机构、实行多元化股权结构、增强董事会独立性、建立管理者激励约束机制等措施。可以肯定地说，这些措施的推行，在一定程度上改善了公司治理结构，也为进一步的改革打下了一定的基础，积累了一定的经验。但是，国有企业建立有效公司治理结构的任务还远未完成。 　　 　　（一）国家未能充当合格的所有者 　　《指引》第二章指出，“国家应扮演一个明智的、负责任的和积极进取的所有者角色，国家应该建立一套清晰、稳定的所有权政策，并确保在保持必要程度的职业化和有效率的基础上，以一种透明、负责任的方式对国有企业实施治理”。从这一段表述及其后所叙述的原则中可以看出，国家要充当一个合格的所有者，至少应包括国家行使哪些方面的所有权、国家所有权应由谁来行使、如何行使所有权以及所有权职能行使机构与其他政府部门的关系和向谁负责的问题。 　　党的十六大明确提出，由国资委代表国家行使出资人权力。2003年初，管资产、管人、管事相统一的国资委成立，从制度上改变了原来国有资产所有权分散在不同的部门、“五龙治水”、责任不明确的局面。然而，从国资委成立几年来的情况来看，尽管在一定程度上解决了国有企业“所有者缺位”的情况，但是，按照《指引》的要求，国资委尚未成为一个“明智的、负责任的和积极进取的所有者”角色。 　　1.国资委被定位为正部级政府机构，本身就不是一个完全意义上的所有者。国资委不能象真正的市场投资者那样，单纯地以盈利为目的。国资委不仅要管资产，还要管人和管事，成为国有企业强大的“婆家”。同时，政府目标的多重化必然导致政府承诺的不可信，而且国有资本出资人的多重目标通过公司治理结构的复杂体制影响公司经营行为，对于国有及国有控股企业的市场绩效有明显的负面影响。 　　2.国资委既行使了国有企业股东会职权，又部分行使了董事会职权，国资委实际上成为了众多国有企业的“超级股东会”。以确定国有企业董事会来说，目前由国资委管理的国有企业为150余个，如果平均每个企业的董事会为9名成员，国资委要为此选择的董事将近1300余人。不仅如此，国资委还在为所管辖企业配备经理人员，仅仅是这些董事、经理的选择、任免、考核、绩效评价就已经是巨大的任务了，更何况，这只是国资委工作职权的一部分。国资委职权过大、工作范围过宽，势必剥夺或侵犯非国有股东的权利。同时，国资委职权的混乱，势必导致国有企业治理结构的紊乱。 　　3.没有建立责任机制。市场出资人（一般股东）的责、权、利是统一于一身的，而且是相对称的。投资人对一个企业的投资，如果成功，会获得较好的收益，其受益者肯定是本人；如果投资失败，则自己的财产蒙受损失，这种投资及经营风险是由投资者也就是出资人本人来承担的。正是这种风险与收益的统一与对称，使得投资者在进行投资与经营时显得格外谨慎，特别注重风险的评估。而国资委作为出资人的代表，享有出资人授予的权利，但其责任是不明确的，即使明确，最终也无法承担责任。无论是投资失败还是经营不利，所导致的国有资产的损失最终还是由全国人民买单。因此，在这种委托—代理关系下，仍然无法解决国有资产无人负责的老问题。 　　 　　（二）股权多元化仍然没有完成 　　许多学者的研究已经证明，股权多元化与公司治理的绩效存在显著的相关关系。相对分散的股权结构有利于提高公司绩效。然而，我国国有企业股权多元化过程还较多地停留在形式上。据统计资料显示，在已经改革的国有企业中，国有股权仍然占有70%以上的比例。要进一步降低国家股的比例，其涉及到的不仅仅是由于交易不平等或定价不准确而导致的“国有资产流失问题”，更涉及到资产处置的收益归谁，由谁来负责的问题，同时也涉及到国家股到底应保留多少比例、国