[20120613_中国城市轨道交通网—轨道交通PPP的哲学内涵.docxVIP

中国城市轨道交通网—轨道交通PPP的哲学内涵、2012-06-13来源：中国城市轨道交通网 2005年底，国家发改委和商务部先后正式批复了北京地铁四号线PPP项目，标志着国内城市轨道交通实施PPP模式运作取得了历史性突破。回顾地铁四号线PPP项目从模式研发到与投资人谈判和协议签署，再到获得批复及现在的具体实施，历时五年之久，其间曾出现很多争议和质疑，这从不同方面推动了我们思考和完善PPP模式。PPP具有多样性，不能一概而论虽然私人部门参与提供公共产品或服务已有很长历史，但PPP术语的出现不过是近10年的事情，在此之前人们广为使用的术语是Concession, BOT,PFI等。PPP本身是一个意义非常宽泛的概念，加之意识形态的不同，要想使各国对PPP的确切内涵达成共识是非常困难的。德国学者Norbert Portz认为“试图去总结PPP是什么或者应该是什么几乎没有任何意义，它没有固定的定义，并且也很难去考证这个含义模糊的英文单词的起源，PPP的确切含义要根据不同的案例来确定”。PPP有广义和狭义之分，广义PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，而狭义PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称。但不管是广义还是狭义，PPP均是指一个大的概念范畴，具体表现为BOT, TOT, DBFO等多种不同模式，在同一种模式下又由于国情、市情及项目具体特性而有着各自特色。因此，要具体问题具体分析，不能机械地照搬照抄其中的某一种模式。还需要指出，PPP模式中的“公共部门”是指政府机构及其职能部门，而与公共部门相对应的“私人部门”则是一个泛指的概念，它可能是社会资本、国有企业、外资企业甚至公民个人。而企业可能是个人最终拥有所有权的企业，可能是政府设立或拥有所有权的企业，也可能是二者的结合，即官民合资企业。在中国，由于没有受公法规制的不以营利为目的的公共企业，所以营利性国有企业在这里都被认为是“私人部门”。PPP是对立统一整体不能简单割裂开来从公共产品经济学角度来看，轨道交通属于准公共产品，它的特点之一是以公益性为主，但同时也具有一定营利性;它主要由政府主导来提供，也可以通过政府建立某种补偿机制由市场来提供。以往人们在这个问题上存在着认识上的差异，具体表现为两种常见的极端观念:一开始认为轨道交通项目是纯公共产品，理所当然应该完全由政府全权负责，不允许私人介人;等到无法满足不断增长的建设和运营资金需求时，又试图走向另一个极端，将本属于政府的公共责任也推向市场，搞绝对市场化，结果也搞不成。于是，“轨道交通到底由谁来提供”就总在这两种极端观念中来回摇摆。PPP模式恰好处于两者之间，通过一系列协议的安排，清晰地界定政府部门和私人投资者之间的责任义务，将公共利益和私人利益两者有机结合起来，建立一种新型合理的提供方式。在PPP模式中，既要有“公”，又要有“私”，是“公私合营”，不是“非公即私”，更不是“私有化”。实施轨道交通PPP模式必须兼顾“公”“私”两者各自的利益需求，要做到“公”“私”分明，不要损“公”肥“私”，也不要大“公”无“私”，“关门打狗”即政府部门先以优越条件吸引私人部门投资、建成后再通过公共权力给私人部门设置种种障碍甚至收回特许经营权的做法更要不得。因此，PPP模式中的政府部门与私人部门是对立统一的一个整体，不能简单地割裂开来，要以政府部门为主导，充分利用私人部门的经验和资源，共同服务于轨道交通的实践发展。PPP是手段，不是目的当前轨道交通发展存在着多种制约因素，归根结底还是体制机制的问题，集中体现在:政企关系不明确，企业和政府的边界不清晰。一方面政府在地铁投资、建设、运营等环节上越位、缺位和错位的现象同时存在，另一方面缺少科学合理的补偿模式，政府监管和补贴政策无法对企业形成有效的激励约束机制，积累了大量历史问题。企业自身的治理结构不完善，企业自身主动提高管理水平、改善运营效率的动力不足。国内现有地铁运营商大多为国有甚至独资企业，尚没有建立完善的法人治理结构。而且，由于历史上国有股东的缺位问题，使得企业的董事会形同虚设，缺乏有效的考核和监督机制，很难促使管理层在日常经营管理中努力降低建设和运营成本、提高管理效率以及充分利用地铁各种资源提升地铁的盈利能力。特别是那种缺乏市场化的传统薪酬体系，不仅无法对经营层形成有效的激励，还造成企业不少优秀人员的流失。在企业内外关系没有彻底理顺的情况下，政府为了满足日益扩大的轨道交通建设需求，一方面四处筹资建设新的地铁线路而背上沉重的负债包袱。另一方面，新线轨道交通一旦建成，又因为政策和效率引起的运营亏损而背上新的补贴包袱。上述问题如果不从体制机制人手加以解决，势必形成轨道交通建得越多、政府背负包袱越重的不良循环，安全管理的压力也越来越大。从根本上解决轨道交通当前发展的困境，必须推动