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政策制定与执行改革途径的调研分析 摘要］决策与执行分开是不可能的。政策执行专职化是政策制定与执行分开改革的合适表述。其在中国的现实路径是将设计更有效监督机制放在二者的关系中来考虑。改革要借鉴发达国家的经验，同时还要考虑国情、改革的价值和可操作性。基于以上考虑，本文首先对政策制定与执行适度分开的内涵进行了确认，其次就发达国家和地区的几种改革模式进行了分析，最后 　　就我国的现实改革途径提出了自己的看法和建议。 　　［关键词］政策制定； 政府改革； 行政执行 　　［中图分类号］c934［文献标识码］ a［文章编号］1006-086302-0012-05 　　一、政策制定与执行适度分开改革：内涵确认与合适表述 　　目前国内多用行政决策、执行与监督分开的说法来描述政策制定与分开的改革。本文认为，使用“政策制定与执行分开”概念更有利于对这一改革内容的揭示。主要原因有： 　　其一，行政决策是一个几乎贯穿整个行政管理过程的十分宽泛的概念，它与行政执行的划分具有很强的相对性，二者既不可能从行为过程上清楚分开，更不可能从组织机构及其功能上进行严格划分。执行是决策过程的延续，而任何性质的行政部门管理都是决策与执行行为的结合。不存在纯决策或纯执行管理部门。所以，行政决策与执行分开的说法使很多人不解或产生误解。 　　其二，发达国家的改革本来就是在一定程度上用组织划分的方法实现政策制定与执行的分开，而不是实行某个管理职能中的所有决策与执行的分开。那是做不到和没有意义的。尽管政策制定与决策在概念上重合，但在汉语现有语境中后者外延远远大于前者。它更适合在我们的学术和官方语境中使用，最不容易导致误解。 　　其三，并没有见到多少西方文献将监督与这两者并列起来，作为同一项改革进行制度设计或改革研究。发达国家的改革主要处理的是政策与执行二者的关系。我国的改革也不适宜将监督作为第三内容专门引入且相提并论。原因在于：一方面，监督问题和前两者的关系处理并不存在不可分割的联系。另一方面，在我国目前的体制条件下，政策制定与执行分开改革本身的难度和任务量就够大，困难已经很难克服，再让监督问题比较机械地挤在一起，必将使改革任务更加艰巨沉重，顾此失彼，影响政策与执行分开改革本身。 　　为了使这一改革从称谓上更简单易用并具有中国特色，最好选择一个能够直接抓住这项改革核心的说法，使书面和口头表达都十分简捷。人们通常将英国、新西兰等国的此项改革简称为“执行机构自主化”或“执行局化”，或者如英国的《下一步行动计划》那样，叫“设立执行机构”。我们不必照搬，可以考虑采用“政策执行专职化”、“执行机构专门化”或更简单的“执行专职化”这样的表述，既简单明确，又选用了中性和肯定性的词汇，可以避免因“分开”、“自主化”等带有倾向性感觉的字眼造成敏感性误解。其实改革最核心的任务就是设立专门执行机构，为其确定性质，规定任务，规范关系，建立绩效评价方法体系等。其它内容相对而言分量都要轻一些。 　　需要特别说明的是，对行政执行概念的界定也在一定程度上决定着对此项改革的认识。通常人们把行政执行只理解为传统纵向管理的政府职能部门贯彻落实各类决策的行为。但在改革的情况下，它只可以宽泛地定义为“以输出的方式达成与最初意图一致的结果”。［1］执行只是完成特定决策任务的行为过程，并不限制特定的主体和方式。因此，本文对行政执行概念外延的理解一方面在内容上限定于政策执行而不是广义的行政决策执行，另一方面执行的主体范围跳出了公务员体制的范畴，加入了委托――代理理论关于代理机构的含义。 　　可以说，行政执行泛指政府核心政策部门以外的政府、非政府或半政府属性的各种机构，全部或部分承担政府部门公共服务指令、授权、委托或承接政府部门公共服务合同，全额、差额、补贴性或专项性地使用财政资金，接受政府职能部门的监督，以多种方式履行政府公共管理、公共服务的具体实施、监管、服务等职能的行为。其中有一些就是由代理执行机构进行的代理政策执行。 　　在国外，这类代理机构数量众多，组织形态和管理方式差别很大，相当部分实行企业化管理。有的是公营性质的，有的则是民营机构，有的是作为独立公法实体进行自治化管理。它们都履行行政执行和公共服务职能，但都不是公务员体制内的传统政府部门。例如加拿大有服务署、特别事务署、政府部门服务机构或联合治理公司，法国有公共管理组织、独立行政权力机构，德国有联邦机构、公法实体和私法行政实体，荷兰有独立行政实体和机构，新西兰有皇家实体或半自治实体，西班牙有具备行政职能的自治实体、公共实体，英国有非政府部门公共实体，美国有政府公共事业公司，新加坡有法定机构等。这些形态各异的机构“概念还很不清晰。这些实体都是政府的组成部分。它们都是 construction o