国资委与国资运营主体法律关系的定性探讨.docVIP

国资委与国资运营主体法律关系的定性探讨「内容提要」新成立的国资委兼有特殊政府机构和国有资产所有者职能机构的身分，国资运营主体兼有国有资产管理相对人和出资人的身分。国资委与国资运营主体之间的法律关系是准“政—资”关系与“资—资”关系的结合。其中的“资—资”关系是一种投资中介关系。信托和代理作为运用于这种投资中介关系的两种法律制度，其实质区别在于国资运营主体经营自主权限和国资委宏观调控力度的大小不同，因而，两者可以分别适用于不同领域的国有资产经营。 「关 键 词」国资委、国资运营主体、投资中介关系、代理、信托 国有资产监督管理委员会（以下简称国资委）的成立，拉开了国有资产管理体制新一轮改革的序幕。在设计由国资委、国有资产运营主体（以下简称国资运营主体） 和国资受资企业（注：国资受资企业，泛指接受国有资产投资、从事商品生产经营的企业，包括国有资本独资、控股、参股的企业，也可称之为最广义的国有企业。）（以下简称企业）构成的国有资产管理体制三层或二层框架中，国资委和国资运营主体的地位和法律关系性质至今还不明确。在将要制定的《国有资产法》中，明确此问题，对保障国有资产管理新体制的有序和高效运行，至为关键。 一、国资委的定位 根据国务院机构改革方案的设计，国资委是将原国家经贸委指导国有企业改革和管理的职能，财政部行使国有资产收益及产权变更管理的职能，以及中央企业工委、国家计委、劳动部有关国有资产管理的职能整合起来，统一代表国家履行出资人的职责。国资委的监管范围，被确定为中央所属企业（不含金融类企业）的国有资产。地方所属企业的国有资产，由改革后设立的省、市（地）两级地方政府国资委负责监管。此举坚持国家统一所有，分别由中央政府和地方政府代表国家履行出资人职责。各级国资委监管的主要是经营性国有资产，其他国有资产则依照相关的法律法规进行管理。 根据国务院公布的方案，国资委被定位为“国务院直属的正部级特设机构”，专门承担监管国有资产的职能，既不同于对全社会各类企业进行公共管理的行政机构，也不同于一般的企事业单位，具有特殊性质。它被形象地称为“准政府第一部委”。（注：参 见石璐、周涵：《中国政改荆棘地 国资新政多悬念》，《中国经营报》2003年3月10 日，第A1版。） 笔者认为，国资委至少具有以下两种身分： （一）特殊政府机构 国资委被定位为“国务院直属的正部级特设机构”。其中的“特”字，使它既不像国务院一般的组成机构，又不像国务院下属的事业单位。国资委基本上丧失了对整个社会的公共管理职能，不具有一般意义上的显性公共管理职能，如制定、监督、执行对整个国家的所有经济主体都适用的法规的职能。但若就此认为国资委完全没有公共管理职能，又有失偏颇。因为国有资产运行不限于一个孤立、封闭的系统内部，而是遍及国民经济各个领域的开放市场。国资委必然和其他部门发生联系，例如，国资委必须借助计划、财政、税收、金融等手段为国有资产的管理提供宏观指导、协调和信息服务；国资委制定规划和产业政策时需要财政、税收、金融、企业设立等方面的优惠政策配套。此时国资委就肩负着与其他部门协同和合作的职责。显然，这些职能不能完全由其他部门代劳，但又在一定程度上突破了国有资产所有者职能的范围，故归根到底还具有公共管理职能的属性。因此，国资委既然作为一个特殊政府机构而存在，就必然具有政府机构的属性。 设立国资委这种机构，旨在实现政资分离。但有人认为国资委还隶属于政府，并不能实现政资的真正分离，而要实现政资绝对分离，就应当将国资委作为人大的特设机构。 （注：参见刘锡秋：《政企分开何时到位——为国有资产管理体制改革献计》，《中国 律师》2002年第11期。）笔者认为，就目前来说，政资绝对分离在我国是不可能实现的 .目前世界上只有极少数国家（如奥地利）采用国会或议会下设专门委员会的形式管理国 有资产。（注：参见郝联峰：《论国有企业的法人治理结构改革》，《厦门大学学报（哲 社版）》1998年第2期；文宗瑜：《探索建立全新的国有资产管理与运营模式》，《国有 资产管理》2003年第1期。）这些国家的议员都是专职的，并且其国有资产规模很小，所 以国会或议会有能力对国有资产实施管理。即便如此，该专门委员会实际上是“第二政 府”，也存在对其监管的问题，仍不是政权与国有资产所有权的绝对分离。反观我国， 人大是一个议事、立法和监督的非常设权力机构，人大代表也不是专职的，人大不能及 时、有效地执行国家日常事务的管理，国有资产管理尤为专业、复杂，这些职能只能由 政府代为行使。因此，“国有”就是政府所有，不存在“全民所有”的所有权制度。（注：参见郭励弘：《正确认识“国资”产权归属》，《经济研究参考》2003年第23期。）不能因为国有资产全民所有就简单地认为国有资产应由人大直接来监督管理，实行