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网络的边界：法眼看非经营性网站备案制度 互联网在中国的发展已经进入一个高速增长期，据统计国内www站点已经突破60万个，网络已经成为现代生活不可或缺的一部分。然而，网络也是一把双刃剑，网上不良信息也成为一个严重的社会问题。为了加强对网络的管理，2004年，全国范围掀起了网络扫黄风暴，一批黄色网站因此关门大吉。从2005年3 月20日起，信息产业部33号令发布的《非经营性互联网信息服务备案管理办法 》开始实施，要求所有的非经营性网站进行备案。这个规章发布后，在网上引起了热烈的讨论。 在法治社会，一项立法能引起广泛关注总比无人问津强得多，至少说明这项立法对社会具有强大的影响力。而且，事实上很难找到一个尽善尽美的立法，社会各界的意见建议可以成为不断完善立法的动力，所以在这个意义上说，不同观点的碰撞比简单的附和叫好更有利于法治的进步，这也是法治的要义所在。 一、规范非经营性网站的法律法规 离开法律，互联网必将处于无序状态，因此，互联网就是法网。虽然互联网在我国发展的历史并不长，相关的网络法律法规也很不完备。但是，调整网络的法律规范还是不少的。据不完全统计，从1996年以来，关于网络的法律法规多达45个之多。从法律的层次上讲，最上位的非宪法莫属，宪法上明确了规定了公民的言论、出版自由，这实际上是建立网站的法律基础。另外，《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》也是规范互联网的基本法律规范。在法律之下，还有行政法规，如国务院2000年9月20日通过的《中华人民共和国电信条例》和《互联网信息服务管理办法》，后者专门明确要求对非经营性网站进行备案。而信息产业部33号令发布的这个规定在法律层次上属于行政规章，虽然其效力低于法律、行政法规，但可以说是小法影响大，从网络上对这个规定出台后的反响可以看出。在法治社会，一切都是“法律之治”，因此立法是非常必要的。但是，立法也并非越多越好，而要考虑到立法本身的价值、效果。上述的几十个法律规范中，绝大部分都是行政规章，级别较低。 二、非经营性网站的权利与义务 法律规范的作用，既包括对违法行为的制裁，而更重要的则是对权利的保护。对包含违法内容的非经营性网站，当然要依法予以惩处，这是无庸置疑的。而绝大多数的非经营性网站是合法的，提供了大量的有益信息，对网站发布者权利的保护，实际上也就是保护了网民依法从网上获取信息的权利。在现代信息社会，这是公民的重要的权利之一。而目前的法律规范中，对非经营性网站保护的内容不多，而限制的内容不少。根据《中华人民共和国电信条例电信条例》的规定，互联网信息服务属于增值电信业务，而经营这种业务的经营者为依法设立的公司，而非经营性网站多为个人网站，无法成立公司。如果成立公司，可能就已经是经营性网站了。而非经营性网站如果开办论坛，根据信息产业部发布的《互联网电子公告服务管理规定》，还要提出专项备案申请，而这种审批更加严格，目前取得论坛开办资格的网站了了无几，因为论坛要求24小时监控，有几个人能不睡觉办得到？ 这样严格的规定与网上热闹的论坛景象不成比例，使得法律的实施效果大打折扣。而非经营性网站如果刊登新闻，根据《互联网站从事登载新闻业务管理暂行规定》更是不行的。个人网站即使挂个付费广告条，以维持网站生存，可能也被视为非法经营广告业务。如此下去，非经营性网站难道只能靠“无私奉献”，这样的网站可能会生存艰难，互联网的生机将会何在？法律，不应当是限制的代名词，而更是权利的保护神，包括保护网民上网的权利和网站发布合法信息的权利。 三、非经营性网站备案的必要性 33号令调整的对象是非经营性网站，所谓非经营性网站，指通过互联网向上网用户无偿提供具有公开性、共享性信息的服务活动，它相对于经营性网站而言。目前，从网络上的情况看，绝大多数网站都是非经营性网站，正是这些网站成为人们获取信息的最重要来源。而在非经营性网站中，有相当数量的都是个人网站，这些个人网站大多是网站站长们在业余时间自费建立起来的。守法的非经营性网站对促进信息共享、文化繁荣和社会进步发挥了重要作用。但正是少数不良网站的存在，迫切要求国家加强对网络的管理，而备案是一种重要的管理方式。但是，由于社会上对网络理解程度的差异，也存在着一些对网络“妖魔化”的倾向，把一些不良现象统统归咎于网络。但如果在在立法时，也对非经营性网站设置重重壁垒，实际上会阻碍网络的发展。管理网络，其实也应当象大禹治水一样，在于疏而不在于堵。虽然《互联网信息服务管理办法》已经要求对非经营性网站进行备案，对不存在违法内容的网站应当及时予以备案，而违法内容应当有明确的法律界定，不能随意进行扩大解释。 四、行政机关在备案管理中的义务。 权利与义务从来都是相等的，行政机关享有备案权的同时，也负有一定的法律义务。从行政法的角度来讲，