审计改革的法律思考.docVIP

审计改革的法律思考一、审计应当独立性和权威性并重 我国的审计体制属于行政模式，最高审计机关是隶属于国务院总理直接领导下的审计署，这种体制是以政府管理职能和监督职能一体化为理论基础的， 这种有限独立性的设置客观上已限制了国家审计机关在宏观经济管理中充分发挥监督保障作用的可能性，在强调政府职能转变的今天，这种领导体制显然已经失去了其存在的理论基础。西方发达国家的审计监督职能首先强调审计是权力制衡的工具，绝大多数国家的国家审计机关都在起着维护制衡的作用，这就必然要求国家审计机关对政府的宏观经济管理活动进行严格的审计监督。 中国现行审计制度自1982年恢复以来，专家学者就围绕审计独立性探索如何完善和改革现行审计体制的方式和途径。笔者认为，中国《审计法》修改的核心应当强调审计的独立性和权威性并重。（1）独立审计原则是审计监督的一项基本原则。根据《利马宣言-审计规则指南》，“最高审计机关只有独立于被审计单位组织之外，并且能防止外来影响的情况下，才能客观地和有效地完成任务。”审计独立性的核心是审计组织的独立，组织独立决定于人员独立和经费独立，这恰恰是现行行政型审计体制无法满足的。在《审计法》修改征求意见稿中，该问题并未取得重大突破，依旧延续了审计双重领导、隶属于政府却又审计政府的体制。当然，征求意见稿中多处体现加强审计独立性的思路。其中第四条特别强调，“国务院和县级以上地方人民政府应当授权审计机关每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告”。针对这个问题，较之以前“可以”的措辞，“应当授权”的表述进步颇大。但把审计放在行政框架内，由于审计机关的人财物等权力均由地方政府掌管，不可避免地影响了审计监督的独立性。 （2）国家审计应当具有很高的权威性。十六大报告中把国家审计定位在“加强对权力的制约和监督”上，这就足以说明审计机关的权威性。《宪法》把审计监督制度确立为国家财政经济管理中的一项基本制度。根据《审计法》规定，审计机关不但可以对各级政府机构、国有大中型企业事业单位进行经济监督，还可以对财政、税务、金融、工商行政、物价、海关等部门的经济监督进行“再监督”，促使其依法履行监督职责。审计机关不仅可对微观层次进行监督，而且可对宏观管理层次加以监督，其监督工作更具有权威性。在对权力的制约和监督作用上，国家审计通过对经济活动的监督实现对经济权力的制约和监督，从而带动国家政治权力监督效应，包括反腐败。按照实施监督的主体和被实施监督的对象不同，经济监督所包含的种类和范围呈现多样性。但从监督的层面、监督的作用范围、监督的效果和对国家经济宏观调控的影响力而言，国家审计监督作为经济监督的一种表现形式高于其他种类的经济监督。审计作为国家的一种较高层次的经济监督手段，必须具有较高权威性。一是审计机构组织形式的权威性。作为审计监督，从某种特定意义上讲，是对滥用权力的监督，因此，它必须首先实现权力，用权力去制约权力。因此审计机构的组织形式必须高于被审计监督对象的任何部门的组织形式，这是实现和保证审计监督目的和作用的组织保证。二是审计机构主管领导的权威性。既然审计机构组织形式具有较高的权威性，因此主管这一方面工作的主管领导，也必须是具有较高层次的领导，这样它才能有效地利用审计监督手段，行使对经济活动的最高领导权，维护国家经济利益。 在审计环境的各组成要素中，对审计领导体制影响最深的是政治环境，它是决定审计领导体制的根本因素。 因此，选择什么样的国家审计模式要根据各国的政治制度。中央与地方审计机关是否存在领导与被领导关系主要取决于国家的政治体制。一般来说，实行地方分权的联邦制国家，地方审计机关不受中央审计机关的领导而受省议会领导；实行中央集权制的国家，地方审计机关受上级审计机关的领导。笔者以为，中国应当建立一种新型的双重领导的审计体制，即审计机关受同级人大和上级审计机关双重领导，将国家审计署改革为隶属于全国人大的专司财政监督的独立监督组织， 业务上以全国人大授权国家主席垂直领导审计机关为主。这样，在提高审计独立性方面，划归各级人大领导。在提高审计权威性方面，由全国人大授权国家主席直接领导，同时最高审计机关对地方审计机关实行垂直管理。当然，这种变革要通过修订《宪法》来实现，而不单纯是修订《审计法》能够解决的。建议在合适的时候， 《宪法》应将审计体制改为新双重领导体制，具体规定为：国家设立国家审计机关，国家审计机关对全国人民代表大会负责并报告工作，在全国人大闭会期间向全国人大常委会报告工作。全国人大授权国家主席垂直领导审计机关的日常工作，审计长对国家主席负责，国家主席对全国人大及常委会负责。 国家审计长由国家主席提名，由全国人民代表大会决定，国家主席任免。全国人大闭会期间，由全国人大常委会决定。国家副审计长由全国人