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证据制度在行政程序法中的地位探析[内容摘要]：分析各国行政程序法可以发现，证据制度是行政程序法的核心制度。我国行政程序法应当围绕证据制度来展开。在我国即将制定行政程序法的今天，应当将研究视角调整到对行政程序中证据制度的研究，用证据学的视角分析各国行政程序法中的各种行政程序制度和我国应当建立的行政程序制度，认清我国应当采用这种制度而不采用那种制度的深层次原因。 关键词：证据制度 行政程序法 立法 自上个世纪90年代以来，行政程序法的制定及相关问题一直是我国行政法学领域研究的热点问题。学者围绕行政程序法典化模式、行政程序法的有关制度、行政程序的利益平衡、行政程序法比较等进行了一系列的研究，这些研究对于澄清行政程序中的理论问题及为制定我国行政程序法提供理论支持大有益处。但理论界在行政程序法领域的研究中忽视了一个重要问题-行政程序中的证据制度。行政程序作为一种法律程序，与诉讼程序一样，证据制度应当是行政程序中的核心制度。对于即将制定行政程序法的中国，加强行政证据制度的研究尤为必要。 一、证据制度是各国行政程序法的核心制度 证据是法律程序的灵魂，离开证据的证明作用，任何精巧的法律程序都将会变得毫无意义。目前已有行政程序法的国家都在其行政程序法中规定了证据制度，且证据制度是其行政程序法的核心制度。美国、德国行政程序法在各国行政程序法中比较有代表性，本文仅分析该两国行政程序法中证据制度的地位，据此分析可以看出证据制度在行政程序法中的地位和作用。 （一）证据制度在美国联邦行政程序法中的地位 美国行政程序中的证据制度由美国联邦行政程序法的规定和司法判例构成，相对而言，大量的证据制度是通过判例确立的，即使这样，在美国联邦行政程序法中证据制度仍占有重要地位。从美国联邦行政程序法条文来看，大多数条文都涉及行政证据制度，有的条文主要规定证据制度。美国1946年联邦行政程序法关于行政程序的规定共有十条，分别是第551条，定义；第552条，公共信息、机关规章、意见、裁决令、档案和程序；第552条，规章制定；第554条，裁决；第555条，附属事项；第556条，听证、主持人员、权力和职责、举证责任、证据、作为决定之依据的案卷；第557条，初步决定、终结性、机关复议、当事人递呈、决定内容、案卷；第558条，制裁的实施、许可证申请的裁定、许可证的停止、吊销和终止；第559条，对其他法律的效力、此后法律的效力。除第551条、553条外，所有条款都有关于证据制度的规定。第552条规定公共信息和个人档案等公开的范围和程序，其中有大量关于证明责任的规定，包括行政机关和相对人的证明责任。第554条、555条、556条和557条则主要是关于证据制度的规定，规定了裁决的听证、听证主持人、证据提供、证据调查、对证据辩论和质证、举证责任、证据排除规则等证据制度。 作为正当程序原则体现的听证制度是美国行政程序法规定的重要制度，听证也主要围绕证据的调查、提供、举证责任、证据排除规则等来进行。美国联邦行政程序法第556条关于听证程序就规定了：规章或裁决令的提议方负有举证责任（关于举证责任的规定），任何口头或书面证据均可采用，但机关应把排除无关联性的证据、无意义的证据或不恰当复制的证据的原则规定为机关政策（关于证据可采性和证据排除规则的规定）；除非已研究了全部案卷材料或案卷中由当事人引用且有可靠性、证明性和实质性证据支持的那部分内容，否则机关不得实施制裁（关于证明的规定）；当事人有权用口头或书面证据提出其意见或辩解，有权提出反驳证据，也有权进行可能为全面查清事实真相所需要的交叉盘问，机关在制定规章或者在裁决有关金钱或救济的请示或许可证的原始申请时，只要当事人不会因此受到不公正的侵害，就可以采用以书面形式提交全部或部分证据的程序（关于证据提出和质证的规定）。从美国联邦行政程序法的规定来看，听证程序实际上就是具体运用各种证据制度的程序。 美国联邦行政程序法中规定的案卷排他原则、不单方接触原则等原则也是围绕证据制度展开。案卷排他原则指行政机关的裁决只能以案卷作为根据，不能在案卷以外，以当事人所未知悉的和未论证的事实作为根据。[1]美国联邦行政程序法第556条规定，证言的记录、证物连同裁决程序中提出的全部文书和申请书，构成按照本编第557条规定作出裁决的唯一案卷。这就是美国联邦行政程序法关于案卷排他原则的规定，该原则要求行政决定必须以收集到案卷中并为当事人知晓的证据材料作为依据，未收入案卷的材料不能作为依据。为了确保在听证程序中所认定证据和事实得到足够尊重，美国在摩根案中确立了“决定者必须听证”的原则。 决定者必须听证不能因此认为行政首长必须亲自主持听证，原因在于裁决争议仅是行政首长的一部分工作，除此之外行政首长还有诸如制订、执行政策和法规及处理日常事务的职责，要求