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我国乡镇财政体制缺陷分析（一）== [摘要]财政体制由财政产权、财政产权制度、财政创制权和政治制度四个层次构成。我国乡镇财政体制的缺陷在于：第一，农民没有充分的民主权利；第二，农民没有 对于乡镇财政的创制权；第三，没有建立代表农民公共利益的乡镇财政制度；第四，农民不是乡镇财政产权的所有权主体。治理乡镇财政短缺有三条路：发展农村经济，转变乡镇财政职能，改革现行乡镇财政体制。在第三方面，论述大都限于探讨改革乡镇财政收支管理等具体制度，而不曾觉察到：在现行乡镇财政体制中，农民没有纳税人基本权利，没有乡镇财政主体地位，乡镇财政不是对农民负责的财政。因而，乡镇财政体制改革的根本目标，应该是建立农民做主的民主财政。 　　治理乡镇财政短缺有三条路：发展农村经济，转变乡镇财政职能，改革现行乡镇财政体制。在第三方面，论述大都限于探讨改革乡镇财政收支管理等具体制度，而不曾觉察到：在现行乡镇财政体制中，农民没有纳税人基本权利，没有乡镇财政主体地位，乡镇财政不是对农民负责的财政。因而，乡镇财政体制改革的根本目标，应该是建立农民做主的民主财政。 　　一、我国乡镇财政的体制缺陷 　　财政体制有四个层次：第一，财政产权，这是财政的物质基础。从产权的观点看，财政是一种公共产权，它表示作为财政行为主体的纳税人与征税人—政府之间的财产权利关系。第二，财政制度，它是财政产权关系的制度化，即关于财政行为的主体、内容以及财政过程的一切规范的总和。第三，财政制度的创制权。产权制度有两类，一类是传统、习俗和道德等自然形成的规范，其创制权在社会；另一类是国家设置的法律、政策、法规等，其创制权在国家。财政制度的创制权是国家权力，这一权力往往是政治权力的核心内容和政治斗争的焦点。第四，财政的政治制度环境即国家统治权的归属，财政制度的创制权来自国家统治权。 　　现代财政体制以民主政治为政治制度基础，这保证了财政制度的创制权归纳税人所有，纳税人通过其代表创立代表纳税人意志和利益的财政制度，其核心是规定财政产权属于纳税人，财政的基本职能是满足纳税人的公共需要。为保证纳税人的财政产权权利，现代财政体制在微观上建立以财政产权所有权属于纳税人为基础的财政产权治理结构：纳税人作为财政产权主体选举并委托代表组成议会行使财政权力，议会委托并约束政府，由政府占有和支配财政的物质形态转化过程：从获得以货币为主要形式的税费收入到提供公共品，最后居民享受政府提供的服务和公共物品；在宏观上实行法治和政府间分权：纳税人的意志体现为法律，各财政行为主体（纳税人、纳税人代表、政府）的活动和整个财政过程都置于法律约束之下，各财政行为主体之间的矛盾也以法律为依据进行裁决，纳税人代表制定法律并严格监督政府执行法律，以免政府财政行为偏离纳税人的公共目标；政府间分权则是指，根据公共需要的程度和规模不同，财政收支过程自下而上在不同层次的政府中操作，各级政府依法享有独立的财政权。 　　根据上述分析，我国乡镇财政体制有四个方面的基本缺陷。 　　（一）乡镇财政的政治制度环境缺陷：农民没有充分的民主政治权利 　　我国是人民民主专政的社会主义国家。从理论上说，这保证了农民当家作主，决定乡镇财政的权利，但现实中农民当家作主的权利尚未充分实现。这主要表现为：（1）农民政治参与权利不全。我国法律确认的地方居民权利只有选举权和被选举权，还没有确认西方国家居民所拥有的直接请求权、居民诉讼权和行政参与权，而且农民的直选权仅限于选举县乡人大代表和村委会。（2）乡镇人大代表制度的缺陷导致人大不能有效和充分代表农民意志，对乡镇政府的约束虚化。乡镇人大代表选举没有规范的操作程序，人大代表主要由村干部外加若干地方名流充任，而村干部的干部身份又变相地来自上级指定，这使乡镇人大代表的个人目标函数与乡镇干部高度重合而与农民不尽一致，难以充分代表农民意志。乡镇人大代表与村干部不分导致严重的权力关系紊乱，在平时党务政务工作中接受乡镇党委领导和政府指导并且干部身份来自乡镇领导直接或间接任命的村干部，根本不敢以人大代表的身份在短暂的人代会上对乡镇领导的决定放胆议论，更不消说行使其作为人大代表的权力，所以乡镇人大权力不能得到尊重和充分行使，“地方组织法”第九条规定的乡镇人大11项职权几乎不能履行。结局是农民既不能以其公民权利，也不能以其代表权利对乡镇政府的财政行为进行有效制约。 　　（二）乡镇财政的创制权缺陷：农民没有乡镇财政的创制权 　　农民民主权利的缺失，致使农民和乡镇人大失去乡镇财政制度的创制权。《宪法》第一百零七条规定“乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作。”但没有规定本级人大与上级行政机关发生矛盾该如何处理