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我国乡镇财政体制缺陷分析（二）== [摘要]财政体制由财政产权、财政产权制度、财政创制权和政治制度四个层次构成。我国乡镇财政体制的缺陷在于：第一，农民没有充分的民主权利；第二，农民没有 对于乡镇财政的创制权；第三，没有建立代表农民公共利益的乡镇财政制度；第四，农民不是乡镇财政产权的所有权主体。治理乡镇财政短缺有三条路：发展农村经济，转变乡镇财政职能，改革现行乡镇财政体制。在第三方面，论述大都限于探讨改革乡镇财政收支管理等具体制度，而不曾觉察到：在现行乡镇财政体制中，农民没有纳税人基本权利，没有乡镇财政主体地位，乡镇财政不是对农民负责的财政。因而，乡镇财政体制改革的根本目标，应该是建立农民做主的民主财政。 　　（四）财政产权缺陷：乡镇财政产权没有明确的主体 　　扭曲的财政制度导致扭曲的财政产权关系，核心问题是乡镇财政产权主体不明晰。乡镇财政行为主体包括农民、乡镇政府（乡镇主要领导干部）和上级政府（乡镇人大代表可以排除在外），乡镇财政产权就是他们之间的权利关系。按照现代财政的基本原则，只有农民－－纳税人才拥有乡镇财政产权的所有权，然而我国法律还没有明确规定纳税人－－农民作为乡镇财政产权主体的地位，2001年颁布的《税收征管条例》增设了纳税人权利条款，如陈述权、分辩权、多缴税款退回权、申请减免税权、知情权等，但这些权利的意义主要是防止征税人向纳税人乱收税，而不是保护纳税人作为财政产权主体的基本权利。纳税人的基本权利应包括：第一，赞同纳税权，政府征税要出自纳税人的同意，“非赞同毋纳税”；第二，选举代表权，纳税人选举代表组成议会或人民代表大会，政府征税要得到纳税人代表的同意，“无代表不纳税”；第三，政府服务权，纳税人决定政府支出，政府必须且只能为纳税人服务；第四，税款节俭权，政府必须提高财政效益，不得浪费纳税人的任何一文钱。农民有了这四项基本权利，才能说是乡镇财政产权的所有者。由于农民尚不具备这四项权利，相反是被不断灌输“皇粮国税，天经地义”、“纳税光荣、抗税可耻”。“纳税是公民的神圣义务”等观念，故而在现实的财政运作中，另外两个乡镇财政行为主体代行了农民的纳税人权利，而这两个财政行为主体的利益关系存在矛盾且不明晰。在集权型政府体制与财政分权并行的条件下，上级政府要求的是“统一领导，分级管理”，这等于各级政府都对乡镇财政做主，直接或间接地享有乡镇财政权利，乡镇则要求贯彻“一级政府一级财政”的原则，实行真正的分权财政，而没有农民、人大约束的“一级政府一级财政”必然变成“一级干部一级财政”，变成乡镇主要干部和下属部门以“个人说了算”为原则操持乡镇财政的各项活动，这种状况使乡镇财政主体不明晰的情况比国有企业产权主体不明晰更为严重。 　　财政主体的不明晰产生一系列问题。（1）导致乡镇财政的边界不明晰。一是农民财产与乡镇财政的边界不确定。农民作为民事主体的财产有法律界定，但农民财产与政府财政的边界则由政府随意界定。二是上级政府财产与乡镇财产的边界不明晰。各级政府为了本级“预算宽裕化”，利用其对下级政府财政的创制权和其他权力操纵下级财政，既能够制定有利于自己的财政分配制度，还能够突破既有边界抽调乡镇财力，或者对乡镇财政的用途做主，尽可能集中财力而甩掉包袱。三是乡镇财政与村财产的边界不明晰。在事权与财权严重不均衡，财力严重紧张的条件下，乡镇政府上行下效，也用这一手法圈村里的钱。四是干部的个人利益与政府财政不分。我国基层普遍实行把乡镇干部收入与年终考核绩效挂钩的制度，这一制度形成了使上级政府目标、乡镇政府行为、干部个人利益连动的激励机制，从而使乡镇财政服从干部个人利益的操作制度化和合法化，另外，乡镇财政管理制度不健全。管理混乱致使公私难辨。（2）导致乡镇财政行为主体的权责利关系紊乱。完全集权的旧体制虽缺乏效率，但权责利关系明确在中央；在真正规范的分权财政体制中，纳税人会为了自己的利益而建立有效的财政产权治理结构；唯有处于由集权财政向分权财政过渡进程中的当前乡镇财政体制，在纳税人主体失位的条件下，权责利关系严重紊乱，这表现为：农民只有纳税义务，不能享有公共服务和公共品；各上级政府及部门决定乡镇税费收支政策，参与乡镇税费分成，而不承担其财政平衡的责任；乡镇政府直接操作乡镇财政活动，却只对上级而不必对农民负责。（3）紊乱的财政权利关系导致财政机制紊乱。在约束机制上，没有农民的财政产权主体地位，便不能建立农民对政府财政行为的制约，作为它的替代物，是上级政府行使这一权利，但上级政府在许多情况下要与乡镇政府一起分割农民利益，这决定了它有着和乡镇政府一样的动机，而缺乏约束的动力，甚至利用监督权把乡镇财力据为己有；在激励机制上，不必对纳税人负责的财政等于掏别人包里的钱自己花，这直接导致征纳无度，浪费严重且不心