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建立健全科学民主行政决策的法律机制 中国网 | 时间： 2006-08-02 09:44:16 | 文章来源： 法治政府网 作者：杨海坤 李兵 内容摘要 建立健全科学民主行政决策机制是国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》中明确的建设法治政府的基本目标和任务。为了促进这一目标的实现，应当针对当前行政决策机制改革探索中存在的不足以及出现的新情况、新问题，通过深化对建立健全科学民主行政决策机制的理论认识，并以正确的理论认识指导行政决策实践，最终建立健全保证科学民主行政决策的法律机制。 关键词 行政决策 科学 民主 法律机制 ????建立健全科学民主行政决策机制是国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》中明确的建设法治政府的基本目标和任务。为了实现这一目标，必须对目前已经建立和正在探索过程中的行政决策机制适时总结经验，揭示其中存在的问题，并通过理性思考，从理论高度深化认识，从而指导行政决策实践，使之充分体现科学化、民主化和法治化的要求。 ????一、建立健全科学民主行政决策机制首先必须深化理论认识行政决策是指行政机关作出重要、重大决定的行为。[1]在我国，行政决策是指国家行政机关执行宪法、法律，发挥行政管理职能做出的处理国家公共事务的决定，具体来说，行政决策将形成政府的方针、政策、规定、规划等具有普遍约束力的决定以及行政机关在行政管理过程中针对特定对象、特定事件、特定问题所作出的具有重要意义的决定。行政决策通常具有针对性、目标性、裁量性、优化性、可实施性等特点，[2]行政决策是国家行政机关进行行政管理活动的首要环节，在某种意义上来说，它决定行政管理活动的成败。党的十六大报告指出，正确决策是各项工作成功的重要前提。[3]要完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，推进决策科学化、民主化。各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序，建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度，完善专家咨询制度，实行决策的论证制和责任制，防止决策的随意化。[4]这些高屋建瓴的意见是指导我们建立行政决策机制的基本要求。《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）作为落实十六大报告的重要文件将“科学化、民主化、规范化的行政决策机制和制度基本形成，人民群众的要求、意愿得到及时反映”作为建设法治政府的目标之一，并进而提出“建立健全科学民主行政决策机制”的具体任务，足以说明行政决策在依法治国、依法执政和依法行政中的重要作用。历史经验教训反复昭示，决策的失误是最大的失误，是源头上的失误，一般而言，它比执行失误具有更大的危害性。[5]行政机关由于其权力行使的广泛性，使得行政决策成为与社会公众切身利益最广泛、最密切联系的公权力运作方式。同时，由于行政决策大多直接涉及利益调整与分配、涉及社会纠纷矛盾的调处，并且很多决策与决策之后的行政执行（其中有相当部分具有强制性）紧密相连。因此，行政决策与人民利益休戚相关。建立健全科学民主行政决策机制无论是对于建设法治政府，还是构建社会主义和谐社会都具有非同寻常的现实意义。 ????应当看到，近年来各级国家行政机关在建立健全科学民主行政决策机制方面作了很多有益的探索，已经逐步形成了一些制度化的做法，许多好的做法在一定范围和程度上得到了宣传与推广。正如《纲要》所总结的，必须“建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制。实行依法决策、科学决策、民主决策”等等，这些都已经广泛形成共识。然而，作为学者的任务不应该仅仅满足于已有的共识，也决不能陶醉于对已有认识的宣传，更重要紧迫的任务在于与时俱进，关注当前实际，发现问题、分析问题并力图解决这些问题。笔者认为，我们在肯定当前行政决策机制探索中各项有益成果的同时，更应当清醒地认识到在这一探索过程中还存在的不足以及我们面临的新情况、新问题。这些新情况与新问题主要可以归纳为以下几个方面：一是公众参与目前基本上多流于形式，总的情况是：公众参与还局限于个体参与，行政机关实际上控制着公众参与的选择权，并且在部分行政决策事项上，公众参与热情出现衰退趋势。[6]二是由于行政机关牢牢控制着专家论证的条件与范围，导致专家论证的独立性与专业性明显不足，专家论证意见缺乏公开，与行政机关持不同主张的专家意见往往得不到真正的重视。在发生专家论证意见与公众评论意见冲突面临选择时难有合理解释说明。三是实践中有些往往行政机关独断专行，无论公众参与意见或专家论证意见如何，均对决策没有实际影响，行政机关享有最终选择权和定夺权，而且政府对行政决策的决定没有解释和说明理由的制度，公众参与和专家论证最终成为形式上的点缀，以至于行政决策正当性常常成为公众怀疑的目标。[7]四是行政决策后的执行遭遇行政系统内外利益主体的抵制而变形与打折，行政决策朝令夕改以及决策执行