政府改革多視点探微中央与地方关系修构的工具性选择.docVIP

中央与地方关系修构的工具性选择 ——政策抑或法律 我国目前中央与地方授权体制以五级体制为主、兼有四级体制和三级体制，即“五四三”混合结构。根据《中华人民共和国行政区划简册（2007年版）》，截至2006年12月31日，我国共有1个中央政府（即国务院）和44267个地方政府，其中地方政府包括34个省级政府、333个地级政府、2860个县级政府、41040个乡级政府。对于我国这样一个幅员辽阔、政府规模庞大、府际关系错综复杂的大国来讲，如何处理中央与地方的关系具有尤其重要的意义。 一、修构，而非重构 从公共行政学的学科角度来研究和认识当代中国中央与地方政府的关系至少应该坚持三个最基本的前提： （一）国家政体：单一制的国家结构形式 关于政体的单一制与联邦制之争，概多数学者傲慢地认为联邦制理所当然地优于单一制——似乎联邦制是一剂包治百病的灵丹妙药，而单一制则是我国当前中央与地方关系问题的罪魁祸首。 其实不然，单一制与联邦制可谓本质上并无优劣之分，不过是一国在特定历史背景下的一种国家结构形式的选择，作为既定的选择，二者都能够在各自的体制范围内自我完善，实现公共行政追求的普遍价值，不过是各自的理论依据、宪政依据和运行机制不同而已。 首先，就效率而言，联邦制并不必然优于单一制。联邦制的美国的确创造了人类发展史上的奇迹，很大程度上今日“联邦制优于单一制”的论调就是基于美国这一例证。但我们同样应该看到单一制政体的日本在二战后的废墟上迅速崛起成为世界第二经济大国的事实。即便是单一制下的古代中国在政治体制正常运转的情况下，其作为管理体制亦能有效地发挥作用。即基于经验的综合判断，单一制和联邦制都有其自身独特的效率发挥机制。 其次，就民主而言，联邦制不代表民主，单一制也不代表专制。英国作为典型的单一制国家，同时也是世界上最民主的国家之一；而实行联邦制的巴西、印度尼西亚似乎离民主的路还很遥远。即单一制或联邦制作为国家结构形式，本身并不必然承载民主的价值理念，单一制下可以实现民主，联邦制也可以用于实现专制。 再次，就关于中央与地方关系的主流阐释——集权与分权来讲，联邦制不等于分权，单一制也不等于集权。美国自九一一事件后，联邦政府集权的趋势逐渐加强，俄罗斯普京上台后的改革亦是如此。而日本、法国等单一制的国家则在积极地寻求地方分权。我们说集权与分权相对，在这一意义上，不能认为集权是分权的对立物。在对各种各样的规模经济做出反应时，集权和分权的要素必须在具有共存权威的若干管辖区内同时存在。集权和分权应该被认为是两种要素，同时存在于国家的政治体制内，而不能简单地说国家的政治制度就是集权的或者分权的。即单一制和联邦制都同时存有集权和分权两种要素，关键是如何规范化、制度化两种要素的稳定性和动态性。 （二）国家宪政：职权分工监督和授权体制 一国中央与地方的体制应该符合宪法的基本规定。《中华人民共和国宪法》（1982年）第1条至第3条集中体现了中国宪政的基础——职权分工监督理论。其中，第1、2条分别是关于国体和政体的规定，第3条是关于国家机构的设立原则：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则……国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”职权分工监督理论的根据是“议行合一”学说，认为国家权力是不可分割的，立法机关、行政机关和司法机关之间不存在西方宪政意义上的“三权分立”，而是职权的分工合作关系。因此，中国目前宪政文本框架下的中央与地方关系上不可能也不存在“权力”意义上的分权，而只能是“职权”意义上的分工。 《中华人民共和国宪法》关于中央与地方关系的明确规定的条款是宪法第3条第4款：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”这意味着，中央统一领导是前提，是根本，地方发挥主动性与积极性必须在中央统一领导的基础上，而地方所拥有的职权也是中央权力自上而下的授予。地方政府的职权主要来源于中央政府的授权，且中央授予地方的只是职权而非权力。由此，中央与地方政府之间是一种授权体制。 （三）修构，而非重构 基于我国目前的国家政体和宪政，中央与地方授权体制的完善应该立足于“修构”，而非“重构”。 首先，一旦一国在一定的历史变革背景下选择了某种国家结构形式，其就具有很大的固化性，在没有大的政治变故的情形下，政体一般不会发生质的改变，而政权稳定时期通过政治改革转变政体，可以预想到其成本之高昂几乎使之不可能出现。因此，今日我们完善中央与地方关系，不应该是是“重构”式的，而应更多地花时间和精力在既定的选择基础上来继续思考该种政体形式下，如何完善中央与地方的关系，使之更好地实现公共行政的目的。 基于历史上我国单一制的传统、强烈的以国家统一为主的认同感，以及新中国成立之后事实上选择了单一制作为政体的现实，我们