(民族地方自治机关立法.docVIP

浅析民族自治地方自治立法 统一性原则的法律基础? □ 徐合平 法制的统一是中国政体的特点。在现行中国一元两级多层次的立法体制下，民族区域自治地方的自治立法属于中央与地方两级立法中的地方立法范畴，从属于中央立法，应与中央立法保持一致，以维护国家法制的统一。因此，统一性原则应当成为自治立法必须遵循的基本准则。这在我国的宪法、民族区域自治法、立法法及相关的法律中都有明确的规定和体现。本文拟从自治立法权的属性、自治法规的内容及其生效与监督程序三个方面分析制定自治法规应坚持统一性原则的法律规定，以便正确认识和准确把握统一性原则的法律精神，为民族自治地方的立法机关制定自治法规提供参考。 一、民族区域自治地方的立法权从属于中央立法权 当今世界，中央与地方立法权的划分较为普遍的有两种模式：一种为分权集权模式，即立法权主要由地方行使或由地方与中央共同行使，在有的事项上以中央立法为主，在有的事项上则由中央保留给地方行使，中央的立法权一一列举出来，属中央专有，中央未列举的事项，地方可以自主立法。现行联邦制国家大多采用此制。如在美国，州的立法权之于联邦的立法权具有相对的独立性，各州都有自己的宪法，各州的立法权有相当一部分来自联邦的保留权力或默示权力。第二种为集权分权模式，即立法权主要由中央行使，在一定程度上，地方可以根据中央授权行使立法权或在宪法中规定地方享有自治立法权。地方立法权要受制于中央的立法权。我国的立法模式即属于此类，中央与地方的立法权关系表现为：全国人大及其常委会的立法权是“源权”，地方立法权来源于中央，没有相对的独立性，须报批准或备案[1]。中央通过宪法和法律将自己的一部分立法权赋予地方立法机关，以发挥地方的主动性和积极性。我国民族自治地方的自治立法权同样源于中央的立法权，二者是从属关系。这在相关的法律规范中都有明确的规定。 （1）宪法规范：宪法是规定国家政治制度、经济制度、公民基本权利与义务、国家机构设置及其职权范围等根本性问题的大法。关于各级国家机构职责权限的划分，宪法第三条规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则”；“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。立法权是中央和民族自治地方国家权力机关的当然职权之一，立法必须遵循该项原则。该原则说明地方必须服从中央领导，中央和地方立法权限的划分，由中央决定。 （2）民族区域自治法规范：民族区域自治法（以下简称自治法）是国家调整民族关系、确立民族自治地方的自治权、协调中央与民族自治地方以及自治机关与上级国家机关关系的基本法律。自治法第三条：“民族自治地方设立自治机关，自治机关是国家的一级地方政权机关。民族自治地方的自治机关实行民主集中制原则。”自治法第四条规定：“民族自治地方的自治机关行使宪法第三章第五节规定的地方国家机关的职权，同时依照宪法和本法以及其他法律规定的权限行使自治权，根据本地方的实际情况贯彻执行国家的法律、政策。”自治法的规定表明，民族自治地方的自治机关享有的各项自治权并不是一种绝对的权力，而是受制于国家宪法和法律规定的相对权力。立法权是自治权的一种，它的行使只能限定在宪法和法律规定的范围内。 （3）立法法规范：立法法是规范我国立法活动、健全国家立法制度的宪法性法律。关于立法权限的划分，立法法在宪法所确立的立法权限体制基础上，确立了法律保留和法律优先两项原则。具体的操作方法是在第八条和第六十四条用列举的方式分别划分了全国人大和地方人大的立法范围，其中第八条列举了法律保留的十个事项，属全国人大及其常委会的“专属”立法权。由于列举的方式不能穷尽复杂的社会现象，在两种列举之间必然会出现许多未涉及的“真空”地带。立法法特意用两个方法来解决这一问题[2]，一是在规定法律的权限时，加上一条兜底条款：“（十）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项”。在第八条中，前九项都是列举法律的立法权限的，第十项的兜底条款表明，未列举的也未分配给其他国家机关的，只要最高国家权力机关认为需要，就可以认定是必须由法律规定的其他事项。二是在未被分配的中央与地方“共有”立法事项中，借鉴国外划分立法权限的成功经验，第六十四条第二项在赋予地方权力机关“先行立法权”的同时，确定了“法律优先”原则，即在中央立法之后，“地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。”民族自治地方的立法权限虽然不同于一般地方的立法权限，可以“对法律和行政法规的规定作出变通规定，但不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。”立法法第六十六条第二款的这一限制性规定表明：在中央与民族自治地方之间的立法权限关系上，民族自治地方