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(论制定中国行政程序法的宪法基础中探讨与研究
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论制定中国行政程序法的宪法基础 另一个方面,宪法对行政程序法的制定也有一个控制的作用。仅从法律体系的统一性角度来说,行政程序法的制定必须符合宪法的规定,而不能与之相违背。宪法需要将整个法制控制在它所形成的价值秩序之中。“宪法作为国家基本制度的根本法,提供行政权存在与活动的依据,使行政权的运作从属于宪法的基本原则。这一关系决定了行政法对宪法的从属性,以及行政法的局限性。”行政法具体化宪法,但“具体化本身不是无限制的,客观上存在一定的限度,超越其界限而得到具体化有可能影响宪法对行政法的制约功能,使行政法失去合理存在的基础。”[21]行政程序法的制定涉及到的是对行政权的控制,对行政相对人的合法权益的保障,是行政权力与行政相对人行政权利的平衡问题。其间的标准和界限应该划在哪里,宪法已经提出了一个基本的要求。宪法体现的是人类社会政治共同体的最高价值准则。在法治社会中,下位阶的法律不得与之相抵触。宪法所提出的要求必须予以满足并加以保障。行政程序法的制定不能违背宪法规定的基本原则。违反宪法规定或者达不到宪法所提出的标准的行政程序法是欠缺正当性合宪性的,是得不到广泛认同的。这势必会使行政程序法的价值大打折扣。即使是在行政程序法制定之后,仍然存在着宪法对行政程序法的控制问题。各种力量仍然可以对行政程序法或者其某些条款的合宪性提出质疑。在行政程序法的实施过程中,出现了立法疏漏,也应该按照宪法规定及其基本原理对行政程序法予以补充。在行政程序法的实施过程中,出现了需要解释的问题,宪法也是具体解释所必须遵循的一项基本前提,解释必须按照宪法的指引进行。宪法的控制和保障不会随着行政程序法的制定过程的结束而结束。
三、中国宪法为制定中国行政程序法提供基础
在目前,探讨制定中国行政程序法的宪法基础,似乎必要性不大,似乎又是一个假大空的文章。其实笔者倒是以为,中国要制定行政程序法是必须要以宪法的规定和精神及其成功实践为基础的。不以宪法的成功实践为前提,制定行政程序法就不会成为一种需求,就缺乏坚实的社会基础;不以宪法的规定和精神为依据,行政程序法就不会获得广泛的认同。而且,一旦我国违宪审查制度运作起来之后,探讨行政程序法的宪法基础,其意义自然可以凸现。行政程序法的制定应该根据宪法,符合宪法,而不得与之相抵触,并且应该努力达到宪法价值提供的标准,这是法治国家的一个基本要求。
美国宪法修正案第5条、第14条为APA的制定提供了明确而有力的宪法依据,这着实让人称叹不已。反观中国宪法,人们不禁产生疑问,我们的宪法能否作为制定行政程序法的依据和基础呢?
有部分学者一方面认为宪法应该成为行政程序法的基础,另一方面又认为中国的宪法文本难以成为行政程序法的基础。从一些著述中可以看出持该论点的大致有:杨海坤和黄学贤[22]、王学辉[23]、杨寅[24],以及皮纯协主编的《行政程序法比较研究》[25]等。其主要理由有:(1)我国宪法中既没有出现“正当法律程序”或“自然正义”之类的提法,也没有反映“正当法律程序”和“自然正义”基本要求的宪法精神;(2)宪法第2条第3款规定非常抽象,所关注的只是一种目标或目的正义;(3)宪法第27条第1款规定的主要是关于行政机关的内部工作程序;(4)宪法规定不明确、不直接,不能发挥强有力的促进和指导作用。概言之,现代行政程序法得以产生的宪法性原则在我国还未真正建立起来。中国宪法中某些条款可以成为宪法性基础,但比较间接,且过于牵强。
另外还有一种观点认为,“宪法不能成为我国行政程序法的渊源。”[26]也就是说,宪法中的规定并没有对行政机关的法定程序的要求。该观点认为从宪法中寻找行政程序法的宪法基础(如第2条、第27条、第38条等)有一定意义,但由于这些规定:(1)过于抽象、不是对行政程序法的直接表述;(2)以人民整体作为规范对象,带有很强的政治色彩,是对国家机关工作方法的一种规定,而不是对公民个体权利的直接保护;(3)宪法在我国不能作为法院判案的直接依据,没有对行政机关发挥实际的约束作用。
上述观点基本上都是从宪法文本上来分析的行政程序法的宪法基础问题。虽然支持者不多,但它们的存在使人不得不对中国宪法能否充当制定行政程序法的基础问题进行深刻的思考。仅从宪法文本一个角度是否妥当姑且不论,我们以为上述观点主要存在着两个大的方面问题。
第一,需要分析形式与实质之间的界限。诚然,中国宪法当中没有出现“正当法律程序”、“自然正义”之类的字眼,但是认为中国宪法没有提供相应的宪法原则和精神,“正当法律程序”非修宪而不可得的观点,笔者以为还是欠妥当的,形式主义的做法是不可取的。学界不应妄自菲薄,而需进行深入思考,探讨“正当法律程序”的实质内容。我们的宪法可能有这样那样的缺陷,我们的宪法学也受到了
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