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治理在国际关系中的正确运用［法］玛丽-克劳德·斯莫茨　肖孝毛 编译 20世纪80年代，治理的概念以毫无章法的形式在国际关系中出现。它不仅没有愈使用愈清晰，反而成了一个含义广泛、无所不包的术语，有时与政权的概念联系在一起，有时与世界秩序的概念联系在一起；与此同时，国际金融机构也在继续使用这一术语，用来为它们向一些国家--被认为是不能正确管理所获贷款的那些国家--强加政治条件的行为辩护。于是，治理一词便加上了一个修饰词，成了有效的治理。这样一种含义混乱的概念值得从国内政治学向国际关系社会学、从英国或美国向法国引进吗?我们认为，只要参照几年前把它置于显著地位的公共政治、特别是城市政策方面的研究，就会弄清它的内涵与外延。由此可知，引进这一概念还是值得的。在关于公共利益问题的处理和设想内政管理方式的研究中出现的问题，可以轻而易举地移位于国际研究中。虽然它以难以控制性(ungovenability)为出发点，但事实上并没有什么难以控制的事情会使国际主义者苦恼，因为实际上他们工作的领域从来就是以难以控制为其特征的。只要适当地加以限定，治理的概念就可以在描述和分析中运用。虽然这并不意味着在认识论上有什么重大突破，但便于使用则是毫无疑问的。70年代以来，形势发生了巨大变化，而治理的概念有利于对新形势下国际关系运转的知识的描述和运用。然而，与任何其他社会科学概念一样，它也有其局限性，潜存着高度的虚构。其间的似是而非之处在于：愈是认真对待治理的概念，它就愈显得空洞无物。这无疑是相互矛盾的。一、国际主义者的含糊从治理角度对国际关系做系统思考的第一次尝试给这个概念带来的定义，既非常含糊，又显然受到学科内部极其时髦的关于政权的思考的强烈影响。在为后来成为经典之作的《无政府的治理》一书所写的长篇绪论中，詹姆斯·罗西瑙把治理定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效地发挥作用。J.N.Rosenau and E.O.Czempeil,Governance without Government:Order and Change in World Politics,Cambridge: Cambridge University Press,1992,p.5.与统治的概念不同，它的所指是一种由共同目标支持的活动，目标本身可能来自法律的和正式规定的责任，但也可能并非如此，而且无须依靠警察的力量以迫使人们服从。治理与统治之间并非性质上的不同，而是范围上的差异。换句话说，治理是一种比统治更宽泛的现象。J.N.Rosenau and E.O. Czempeil,Governance without Government:Order and Change in World Politics,Cambridge: Cambridge University Press,1992,p.5.与统治一样，治理涉及一系列在管理重叠的活动中起作用的规则、原则和程序。在这方面，差别并不在于性质而在于范围。根据詹姆斯·罗西瑙的说法，统治只存在于界线清晰的领域，而治理则是与世界秩序不可分的，而且不限于单一的活动领域。J.N.Rosenau and E.O. Czempeil,Governance without Government:Order and Change in World Politics,Cambridge: Cambridge University Press,1992,p.9.不可能存在没有世界秩序的治理，也不可能存在没有治理的世界秩序。Ibid.,p.8治理是秩序加目的性，而秩序则由常规划的安排构成。Ibid.,p.5.这套理论陷入了同义反复。稍后，詹姆斯·罗西瑙在新创刊的《全球治理》第一期上提出一个略为明确而仍然失之过泛的定义：全球治理可设想为包括通过控制、追求目标以产生跨国影响的各级人类活动--从家庭到国际组织--的规则系统，甚至包括被卷入更加相互依赖的、急剧增加的世界网络中的大量规则系统。Ibid.,p.17.正如人们所预料的那样，这个意义含糊的定义遭到了猛烈的抨击。几个月后，在同一个杂志上，劳伦斯·S.芬克尔斯坦以充分的理由发表评论说，罗西瑙关于治理的定义几乎无所不包却什么也没有说明，对研究毫无助益。L.S.Finkelstein,What is global governance,Global Governance,vol.1,no.1,1995,p.368.他建议把治理看做是一种活动，而不是一种规则系统，因为已有的政权理论足够使用。但当他提出自己的定义时，却并不特别坚持这个看法。他说：全球治理就是超越国界的关系，就是治理而没有主权。尽管如此，这样一种含糊的提法几乎是无懈可击的(或者用时下流行的假波普尔［Pse