行政立法及其控制..doc

行政立法及其控制. 「内容提要」行政立法制度的产生和发展是近代以来国家职能发生巨变、新旧观念激烈碰撞的产物。在自由资本主义发展时期，只有议会立法，没有行政立法。19世纪末20世纪初以来，行政立法在许多国家出现，改变了传统的立法权配置格局，行政立法具有其存在的历史必然性和合理性，但大量运用，又引发了许多新的问题，需要通过制度完善，保证行政立法合法、公正的运行。 　　「关键词」行政立法/控制 　　「正文」 　　行政立法制度的产生和发展是近代以来国家职能发生巨变、新旧观念激烈碰撞的产物，但由于其与传统的法治观念和立法权思想不相吻合，更由于其在实际运作过程中所表现出来的种种缺憾，致使关于行政立法的理论争议始终未曾平息，行政立法的实际运用也有如履薄冰之虞。在中国新旧体制转型变轨的社会大变革时期，出于对传统上一向强大而专断的行政权力的恐惧，人们对行政立法的存在和发展更是表现出了极大的关注和担忧。因此，对行政立法的理论和实践问题作出科学的、令人信服的回答，是摆在宪法学、行政法学界面前的一大课题。 　　行政立法并非一个法律条文中的专门术语，而只是一个学理上的概念，因各国法律制度的差异和探究问题的角度的不同，学者们往往对行政立法使用不同的称谓。例如，在英国、美国等普通法系国家，行政机关只能根据议会的授权制定行政管理法规或规章，因此，人们往往把这种立法活动称之为授权立法或委任立法（Delegatednbsp;Legislation）；nbsp;基于行政立法对议会立法的从属性，或者说是根据行政立法的效力等级，有人把行政立法称之为次级立法（Subordinatenbsp;Legislation）；nbsp;为了把行政立法与议会立法相区别，避开行政机关行使立法权是否合宪的问题，还有人把行政立法称作是准立法（Guasinbsp;Legislation）；nbsp;另外还有部门立法（Department　　　Legislationnbsp;）以及行政机关的立法（Legislationnbsp;Bynbsp;Administrationnbsp;Bodies）等等叫法，这些称谓则反映了行政立法的主体特征。用语上的差别反映了行政立法模式的千姿百态，我们没必要也不可能给行政立法下一个世界通用的定义。但不管各个国家的行政立法在职权来源、运行方式、行使程序、监督机制等等方面有着多么巨大的差别，但行政立法是由行政机关制定具有一定法律效力的规范性文件的活动，在这一点上则是共同的。本文的讨论正是基于这一共同性而展开的。 　　1 　　行政立法概念的提出，首先必须回答的问题就是行政机关有无立法权。在资产阶级民主政治发展初期的启蒙思想家看来，由行政机关行使立法权是可怕的事情。近代分权思想的先驱洛克曾经指出：“如果同一批人同时拥有制定和执行法律的权力，这就会给人们的弱点以绝大诱惑，使他们动辄要攫取权力，借以使他们自己免于服从他们所制定的法律，并且在制定和执行法律时，使法律适合于他们自己的私人利益，因而他们就与社会的其余成员有不相同的利益，违反了社会和政府的目的。nbsp;”（注：洛克：《政府论》下篇，商务印书馆，1986年版，第89页。）因此，洛克认为，人性的弱点无法抵抗权力的诱惑，如果大权集于一身，专制的流弊就不可避免。所以，立法权和行政权必须分离，且委由不同的机关去行使，以免危害文明社会和政府存在的目的。和洛克相似，近代分权学说的完成者孟德斯鸠也告诫人们：“当立法权和行政权集中在同一个人或同一个机关之手，自由便不复存在了，因为人们将要害怕这个国王或议会制定暴虐的法律，并暴虐地执行这些法律。”（注：孟德斯鸠：《论法的精神》上册，商务印书馆，1961年版，第156页。nbsp;）所以，为了保障人们的自由，防止来自于人民的国家权力异化为专制地统治人民的暴力工具，就必须实行分权。“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”（注：孟德斯鸠：《论法的精神》上册，商务印书馆，1961年版，第154页） 　　分权理论一经产生便超越了时代和空间的限制，成为许多资本主义国家宪法上共同的体制表达方式，分权成了文明政府的基石和立宪主义的精神所在。分权原则的基本点就是权力的专用性，立法权、司法权、行政权三种不同的国家权力应该分别由三个不同的国家机关掌握和行使，制定法律的权力和执行或适用法律的权力必须作排它性的配置。早期的资本主义宪法，如1787年美国宪法，1791年法国宪法，1850年普鲁士宪法等，基本上都确立了立法权专属于议会、行政机关的职能仅在于执行法律的宪法体制。 　　当然，这种立法权由议会独享的政制模式，既是分