財政赤字與公共債務法-世新大學教學單位.docVIP

發表於主計月報537期頁59-66。 財政赤字與公共債務法 徐仁輝（世新大學經濟系） 前言 我國各級政府財政，在過去十餘年來持續出現赤字，必須大量仰賴公債與借款，未償債務餘額因此迅速累積，財政惡化問題已引起國人所共同關注。如何減少財政赤字與公債的發行，控制債務的成長，應屬當務之急；公共債務法的制訂，就是為了達成此目的。該法有關債務的規範，可分為「存量」與「流量」的管制；前者規定未償債務餘額佔國民生產毛額（GNP）的比例，以及佔歲出的比例，後者則是有關年度新債務舉借額度佔歲出15%的限制。存量的管制規定，在目前並無難以適用問題，因我各級政府未償債務的累積時間尚短，佔GNP比也較經濟合作暨發展組織國家（OECD）低許多。但有關流量的管制，因最近數年，我國財政惡化程度相當快速，因此出現窒礙難行之處；更由於我國中央政府債務基金於本（八九）年度方始設立，同時並未完全承擔中央政府所有債務還本，因此為籌措大部份債務還本資金，所發行的新債務，仍由普通基金處理，因而該等新債的舉借亦列入15%的限額內，自然壓縮舉新債支應公共建設的空間。 本文首先介紹財政赤字的效果，以及各國在控制赤字方面所做的努力與成效；其次探討公共債務法的規範與適用問題，最後提出由債務基金完全承擔中央政府還本債務之建議作法。透過該基金的運作，不僅可以平衡代際負擔，還可以增加普通基金的舉債空間，在景氣低迷時，作為擴大公共投資財源。 控制財政赤字的努力 財政赤字的影響 凱因斯學派認為財政赤字，有助於刺激有效需求，政府透過公債籌措資金，而非增加租稅，讓當代人產生「財政幻覺」(Fiscal illusion)，以為較為富裕，而增加消費，有助於經濟的復甦，特別是在景氣嚴重衰退時。Barro(1974)則認為沒有財政幻覺出現，因此當政府支出不變，減稅改以發行公債籌措財源時，人們會增加儲蓄，以備未來公債付息與還本，換句話說，利率不會因公債的多發行而上升，私人投資也不會減少，因此發行公債與增稅的實質效果是一樣的，此稱為「李嘉圖等值理論」（Ricardian Equivalence Theorem）。對此理論，有些學者贊成(如Feldstein, 1982;Wachtel Young, 1987)，有些則反對(如Kormendi, 1983; Evans, 1987)。 然而，如果民間儲蓄的增加量並未如公債的增加量，例如美國的實證資料顯示，增加一塊錢公債，僅造成儲蓄增加二毛錢(Holcombe, Jackson Zardkoohi, 1981)，則由於消費的增加，勢必造成投資的減少，而產生排擠效果，對經濟成長不利；許多學者作實證研究皆持此看法（如Landau, 1986; Easterly Rebelo, 1993; Fischer, 1993; Martin Fardmanesh, 1990; Bleabey, 1996; Tanzi Zee, 1997）。 財政赤字除了對於總體經濟的影響外，從代際間會計的角度觀察，公債將財富由未來子孫移轉至現代消費(Kotlikoff, 1993)，亦造成代際間負擔不公平。又透過公債的發行，讓政府較採行增稅更容易獲得財源，因此政治決策結果，自然易傾向擴大政府規模(Shaviro, 1997)。總之，財政赤字對於經濟成長、代際公平與政府規模皆可能有負面影響，自八零年代起，世界各國莫不戮力於控制財政赤字。 二、OECD國家的努力與成效 七零年代，經過二次石油危機後，世界主要工業國家皆面臨預算赤字與債務遽增的困境。根據OECD資料顯示，該組織各國政府支出平均佔GDP比例在過去三十年間，成長約10%（如1970年平均數為33.3%，到1995年最高達43.6%）。同時政府預算赤字亦持續增加，預算赤字佔GDP比，1970年平均為1.1%，最高至1995年的平均3.7%。未償毛債務餘額佔GDP比，由1970年平均34.5%，最高增加一倍至1998年的70.7%。 面對財政困難，許多OECD國家開始採行一連串的預算改進措施，包括平衡預算目標、支出上限、預算底線、赤字與債務上限等，以加強由上而下的總體預算控制(Bozeman Straussman, 1982;LeLoup, 1988)。如美國1985年GRH法規定平衡預算時間表，1990年預算加強法（Budget Enforcement Act）規定各項支出上限：再如加拿大、丹麥、芬蘭、法國、日本與英國等皆將支出上限列入預算程序。 OECD各國所進行的一連串財政緊縮政策，直至九零年代才產生效果，各國預算赤字佔GDP比，1998年平均為0.7%，1999年平均為0.5%，預估至2001年平均數將為零。部份國家因經濟好轉，已出現預算賸餘，如1998年已有12國有預算賸餘。