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关于预算调整的理论思考政府预算是经法定程序批准的财政年度收支计划，一般经历编制、审批、执行和决算四个阶段，共中执行阶段是整个公共预算管理的关键。在这一过程中，由于理论预测水平的局限性，经济发展态势、政治以及自然环境的不确定性，适当作些局部调整是各国政府的通常之举，也是顺应环境、实现政府政策目标的保证。然而这一本应作为应对特殊情况下的特殊举措，在我国却成为了各级政府的惯常手段之一。所谓“年年预算，预算一年”正是预算执行中的频繁调整的真实写照。对于如何界定预算调整的范畴，我国现行的《预算法》中并没有一个较清晰的表述，模糊认识导致了一些公共部门的不规范的行为，严重削弱了政府预算的法律权威性。 一、对《预算法》中关于预算调整情形的两种不同理解 1.以预算收支是否平衡为标准，界定什么是预算调整 这种观点认为，只要总支出不超过总收入或者原批准的预算中举借债务的数额不增加，其收支规模的变化、收支结构的变更，都不属于预算调整范围，当然也就不需要各级人大审查批准。其法律依据是：（1）《预算法》第53条规定：“预算调整是指经全国人民代表大会批准的预算和经地方各级人民代表大会批准的本级预算，在执行中因特殊需要增加支出或者减少收入，使原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更”。（2）《预算法》第55条规定：“未经批准调整预算，各级政府不得作出任何使原批准的收支平衡的预算总支出超过总收入或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的决定”。另外第73条中还规定对有责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任。 2.以批准的预算为基准，界定什么是预算调整 这种观点认为，预算执行过程中由于收入、支出政策发生较大的变化，以及收入、支出规模、结构发生较大变化，造成实际收入、支出与原来批准的预算发生较大差异的，就应属于预算调整，需要审查批准，而不论是否影响收支平衡。其法律依据是《预算法》第9条规定的“经本级人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得变更。”而且第37条也对地方人大的初步审查制度作出了明确规定。 按照前一种处理方法理解，（1）涉及到举借债务时，除了中央预算存在预算调整问题外，地方根本不存在预算调整的问题，因为《预算法》第28条有规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方债券”。（2）任何大的收支政策变动、收支规模、结构等变动，只要不出现预算赤字，就不作为预算调整，自然也就无需立法机构审批，下文称之为平衡标准。 但按照后一种方法理解，预算调整的内容分为两部分：一是由于政策影响，国家重大的收支调整，如农村税费改革引起的变更，新出台的增收（减收）增支（减支）政策；二是其他各种原因造成的收支出现较大变化，需作调整，例如本年度预算执行中，用本级增收的收入出台重大的增资政策或者新增重大的基本建设项目，因执行中始终以批准的预算计划作为依据，以下称之为预算标准。 由此看来，对于预算调整的确切含义，《预算法》的界定是模糊不清的，显然对于各级政府和公共部门来说，相对于第二种预算调整的界定，第一种界定即平衡标准的自由度更大，只要执行中不逾越预算收支总规模的界限，任何结构的变动都无需经过各级人民代表大会审核批准，从而拥有较大的自由裁量权。换句话说，各级政府和公共部门在履行预算时就有一定的法律选择空间。 二、目前我国预算调整应遵循预算标准 结合我国的具体国情分析，笔者认为我国现阶段应充分尊重已经成为法律的预算文件，即以批准的预算为基准，凡是执行中实际收支发生比较大的差异事项，都应当纳入预算调整的范畴，需经过法定的程序予以监督。 1.从各级政府和人民代表大会的关系来看 按照公共选择观点，政府的主要职能是为全体选民提供所需的各类公共产品，其中法律法规、国家安全、社会秩序和司法服务等都应包括在内，所需的资金由全体纳税人即选民共同承担，共同购买这些公共产品，因此确切地说，政府和纳税人之间的关系是一种供求关系，同时还是一种较特殊的委托——代理关系，那么为了确保作为受托人的政府机构和各个公共部门能按照委托方的要求去提供、而且是有效率地提供这些公共产品，就必须建立起一套完善的监督机制，即赋予各级立法机构相应的职能，在西方是国会或议会，在我国就是各级人民代表大会。 政府、纳税人和人大三方的关系体现在国家理财领域，编制预算即是要求纳税人显示其需求信息，并实事求是地反映到预算草案中去，目标是改善资源配置效率。各级人大审批预算即是为了确保这些信息的真实性，如实体现出纳税人的真实偏好，也就是实施事前的监督，增强事前决策的民主性和科学性。如果说决算是对公共预算绩效的大检阅，是一次事后的监督，那么在预算执行阶段，人民代表正是作为事中监督的主体，在此时预算调整范畴的确定就成为监督的难点和关