论财政监督若干理论和实践.docVIP

论财政监督的若干理论和实践 一、财政监督的概念及范围问题 关于“财政监督”的概念，我国财政学界历来没有一个被大家所普遍接受的确切表述。传统乃至目前的一些财政学教科书甚至没有对“财政监督”的概念作单独论述。在我国，“财政监督”的概念更多的是与财政职能概念相互联系的。我国财政学对财政职能的理解和表述也有一个历史演变过程，最初的表述比较粗浅，仅概括为财政分配和财政监督两种职能。直到目前，财政职能仍有两种主要表述：一种是“三职能”说（资源配置、收入分配、稳定经济职能）；一种是“四职能”说，与前者的差异是多了一个”财政监督”职能。但多数观点赞成“三职能”说，因为“三职能”说更能从社会再生产角度，也就是从财政活动作为国民经济运行过程中的一个重要环节的角度，比较准确地反映客观实际。而财政监督更多的体现了财政实际工作需要，不应视作财政作为一个分配范畴所固有的职能来表述。从西方财政学理论看，也只强调财政职能的“三职能”说，“财政监督”概念不纳入经典财政学论述范畴。 中西方财政学理论中，对“财政监督”概念一般都不予专门阐述，究其原因，我认为可能是财政监督实践往往超出了财政学研究范围，尤其在市场经济机制环境中，财政活动作为公共权力的重要体现，本身要受到公共权力运用的内在制度性制约，因而，财政监督往往超出了以较典型财政活动为主要研究对象的财政学研究范畴。 尽管财政理论上对“财政监督”概念未形成共识，但在财政监督实践基础上，中西方财政管理学论述当中都贯穿了财政监督的思想，财政监督是财政管理的重要组成部分，而且实践中各国都在探索适合自身情况的财政监督体制和方法。 在财政监督实务当中，财政监督概念是指监督主体对一定范围内的财政活动行使监督权的行为。关于监督主体，主要有三种理解：一种是单指财政部门（这里指广义财政部门而非仅指财政部，如有的国家包括国库部、财政部，有的包括计划预算部、财政部等）；一种是独立审计部门；还有一种是最高权力机关。国外基本上是这几种情形，只是不同的国家对独立审计部门（或者审计法院等）的定位有所不同。关于监督主体行使财政监督权的范围，主要有两种理解：一种是仅对财政收支活动进行监督；另一种是对政府财政运行全过程进行监督，包括预算监督、税务监督、国有企业财务监督、国有财产监督等。从国外市场经济国家看，市场经济实质是宪政经济，一切公共权力行为都会受到内在制约与监督，财政行为也不例外，财政监督权的范围呈不断扩大趋势，从则政分配行为到影响这种分配行为的相关信息都纳入行使财政监督权的范围。 从我国财政监督实践看，主要的财政监督主体包括全国人大、审计部门、财税部门等，不论谁作为监督主体，监督主体行使监督权的范围都呈扩大趋势，只是监督的重点和方式有所侧重。这种“大监督”的思想应该说符合世界潮流。结合当前实际，对财政部门行使监督权范围的表述，拟为较大范围的监督，即“对被监督单位涉及财政收支、财务会计、国有资本管理及其他有关财政事项的审查、稽核和检查”，监督主体明确规定为财政部门（含派出机构），相对于其它监督主体而言，是财政运行系统的内部独立监督，它直接服务于日常财政管理，可以看成是整个财政监督体系的基础。就不同的财政监督主体来说，我们认为，在强调不同财政监督行为的区别和工作侧重点的同时，更多的是要加强不同财政监督行为间的配合和财政监督成果的相互利用，共同提高财政监督的宏观效率。 二、财政监督行为基本分析 （一）财政监督行为实质。财政监督的实质是国家或者政府行为，是国家或者政府管理社会经济事务的重要内容之一（最高权力机关的财政监督表述为国家行为更恰当，以下侧重论述政府财政监督行为）。传统经济理论很少论及政府行为，政府行为被看成是经济体系的一个外生变量，并且以促进公共利益为目标（即总是追求公共利益的最大化）。在这些理论当中，政治过程和经济过程是截然分开的。但现实情况并非如此，尤其是“二战”后，针对“市场失灵”的政府干预行为越来越多，但政府干预经济所导致的“政府失灵”弊端，又促使人们通过非市场的集体决策过程分析来研究政府干预失误的原因。在这种背景下，公共财政理论和公共选择理论与其它新政治经济学理论等开始关注经济政策的制定过程。在它们看来，政府行为或政策制定过程应视为经济活动的内在因素，可用市场机制的特征去分析政府行为。它们进一步认为，政府行为中的最终决策者、选择者和行动者都是个人；政府行为中的个人奉行经济人理性原则；政府行为实质是利益交换或利益相互妥协。政府决策过程就是将个人选择（偏好）通过民主机制转化为集体的选择（偏好），是对资源配置的非市场决策过程。在我们看来，上述理论虽有其庸俗之处，但不无借鉴意义，尤其对于建立市场经济过程中的转轨政府而言。就财政监督而言，比如如何增强财政监督决策过程的透明度和民主决策，如何在选择财政监督检查