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《行政管理学》讲义 刘五驹 第一章 绪 论 第一节 行政管理学概说 一、行政管理 （一）行政管理的涵义 1．“行政”一词在生活中的含义主要有三：一是指政府的公共事业管理工作；二是泛指具有一定“科层制”意义的管理工作或活动；三是指行政机关或事业甚至企业单位中为行政服务的工作，如机关中的行政科等。 2．从字源与词源看行政的涵义。 “政”在我国古代的原始涵义是指：公共事务 孔子《论语》中有：“为政以德，譬如北辰，居其所而众星拱之。”“不在其位，不谋其政。”“夫子至於是邦也，必闻其政。” 此处“政”皆指统治者管理国家之事。 孙中山有言：“政就是众人之事，治就是管理，管理众人之事就是政治。” 列宁说：“政治就是参与国事，指导国家，确立国家的活动方式、任务和内容。” 故“政”指：“公共事务”或“国家事务”，简称“公务”。 “行”当动词解，指“推行”或“管理”。 故“行”与“政”相联，其义则为国家事务或公务的推行或管理。 例：《左传》有：“行其政事”、“行其政令”。 《史记·周本纪》有云：公元前841年，西周时期的周历王因“国人发难”而逃走，太子靖年幼，于是“召公、周公行政”。 显然，在中国古代“行政”一词实是一动宾结构的短语，其意为执掌政权、推行政令，管理国家事务。 现代意义上的“行政”一词译自日文，而日语该词又源于西方，以表示英文administration之意，而该词源自拉丁文administrare，其意为治理、管理、执行公共事务。 3．行政概念的不同界定 （1）从国家权力结构和政治角度来界定 A．三权分立说：这是从国家权力结构和政府组织角度来界定。 西方资本主义国家的政体由于受早期启蒙思想家们“民主主义思想”和“制衡原理”的影响，提出“三权分立”的体制。即“立法”、“司法”、“行政”三权分立。 如：美国行政学家魏劳毕（W.F.Willoughby）在《行政学原理》（1927）一书中认为：行政乃是政府组织上中行政机关所管辖的事务。 又如：我国《辞源》界定：“凡国家立法、司法以外的政务总称为行政”。 我国有学者认为这一界定过于狭隘，且即不完全符合资本主义国家的实际，也脱离中国国情。 B．亦有从政治运用角度来解释行政的。 他们认为 国家的统治权有两种作用：一为立法，一为执法。因此，除了制定法律之外，凡属执法作用的皆属于行政。 如：美国早期政治学家古德诺（F.J.Goodnow,1859-1939）在《政治与行政》一书中说：“在一切政治制度中只有两种基本功能，即国家意志的表现和国家意志的执行。”“政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行。”“行政是政府官吏推行政府功能时的活动。”“行政的功能是招待适当权力机关所宣布的法律和意志。” 世纪字典（Century Dictionary）指出：政治乃是人民经过其组织成的政党或政团，对决定或影响政府政策的活动与指导；而行政乃是政府官吏推行政府功能时的行动。 概言之，政治是民意的表现，是政策的决定；行政是民意的执行，亦是政策的执行。行政是政治是一部分，是对法律和政策的执行活动。 不可否认，在这种体制的作用下，有其对国家政治生活相对平稳发展的历史作用。 （2）从管理功能角度来解释行政 随泰勒“科学管理”理论在企业的巨大成功，人们开始从管理的功能角度来研究行政。 美国行政学家怀德（L.D.White,1891）在《行政学导论》（1926）说：“行政的最广意义包括为完成或实现一个权力机关所宣布的政策而采取的一切运作。”后在其修订本中又指出：“行政乃是实现或执行公共政策时一切运作。”“行政艺术乃是为完成某种目的时，对许多人所作的指挥、协调与控制。” 美国古立克（L.Gulick）在《科学价值与行政》一文中把行政涵义概括为“POSDCoRB”即：Planing计划、 Organizing组织机构、 Staffing人事、 Directing指挥与监督、 Coordinating协调与联系、 Reporting报告、 Budgeting财政预算。 在这里“行政”与“管理”同义。被称为广义的行政概念。 4．教材定义：“行政管理”主要是指政府行政组织，根据宪法和法律确任的职能与权力，调配各种基本资源，治理社会公共事务以执行国家意志的活动。 要点有三： A．行政主体：政府行政机关，以及经其授权的其他履行行政职能的社会组织（委托行政）。 B．依法治理：法无许可，不可为。 C．行政活动目的的两重性：一执行国家意志；二满足社会公共需要。 （二）行政管理的基本特征 1．职能的两重性 A．行政管理的阶级属性或政治属性：这是行政管理的本质属性。 行政管理中以国家的名义，按统治阶级的意志，为维护统治阶级的利益对社会进行的管理。 B．行政管理的自然属性：任何行政管理都必须履行管理社会公共事务的职能。即代表国家体现