转型与重构背景下当代中国城市规划的价值取向.docVIP

转型与重构背景下当代中国城市规划的价值取向 　　摘要：在我国城市化进程已经跨过50%的关口，城市规划与城市化一样都面临着“转型与重构”的新使命。伴随着我国社会经济持续不断的发展，作为多元利益主体相互博弈的结果，城市规划工作已不能再限于简单的对城市进行物质形态空间的布局、平衡社会资源的配置和规划城市各功能分区的土地利用；还应进一步关注快速城市化进程背后不同利益诉求主体之间的矛盾，维护多元利益平衡并保证公共利益，保护弱势群体，在实现城市整体利益的过程中倡导公共参与，体现公平与公正，从而营造和谐的城市生活，追求城市社会的可持续发展。 　　关键词：转型与重构 城市规划 公共利益 公众参与 　　1 城市规划过程中的多方利益博弈 　　1.1 城市规划的决策过程 　　西方发达国家对于公共项目决策的过程是和其政治结构的包容性、多元化紧密相关的，它为各种社会力量的互动提供了平台。在我国，伴随着市场经济的逐步完善以及政治民主化进程的艰难推进，城市规划也经历了从“关注物质空间”向“关注社会经济”再到“作为公共政策”的转变，是基于多种社会力量相互作用的结果，而其决策的互动过程也包括了三个层次[4]： 　　1.1.1 直接决策者之间的互动 　　在我国城市规划建设中，党政机关的主要领导人――市委书记、市长、副市长和城市规划、土地、建设等部门的重要领导人，均位于决策者之列，虽然法律法规明确规定了他们各自的决策职能，但他们之间的非正式合作对城市规划的决策过程仍有重要影响。 　　1.1.2 决策者与开发商的相互作用 　　城市规划的决策过程必然涉及开发商的利益，出于维护自身利益的考虑，在与直接决策者的互动中，开发商会积极利用自身的资本和组织结构优势对城市规划决策过程施加影响。 　　1.1.3 决策者与利益集团的相互作用 　　利益集团可以将行业、部门或公众分散的利益诉求聚合起来，利益集团通过游说等方式对决策活动施加影响，已经成为影响城市规划决策的重要因素。 　　1.2 多元主体的利益诉求 　　现代城市规划过程已经走向了由政府、规划师、公众和开发商等多方参与和共同治理的制度安排，标志着以权力、知识、社会和资本为代表的不同利益主体在城市规划决策过程中决然不同的利益诉求。 　　1.2.1 城市政府的利益诉求 　　城市政府作为城市公共管理的主体，其行为应以公共利益最大化为目标追求。实事求是地讲，政府也有自身的利益诉求，在1994年我国实行分税制以后，城市政府的事权和财权不对称，为了维持财政运转，政府不得不在税收之外寻找新的收入来源；通过垄断土地一级市场，不仅为城市开发提供了新的土地资源，还可以通过土地使用权的转让获取巨大的收益，以弥补城市财政的拮据。 　　1.2.2 政府官员的利益诉求 　　作为城市公共管理的主体，城市政府的行为应以实现公共利益最大化为追求目标，实事求是地讲，政府也有自身的利益诉求，在1994年我国实行分税制以后，城市政府的事权和财权不对称，为了维持财政运转，政府不得不在税收之外寻找新的收入来源；通过垄断土地一级市场，不仅为城市开发提供了新的土地资源，还可以通过转让土地使用权获取巨大的收益，以弥补城市财政紧张的问题。 　　1.2.3 开发商的利益诉求 　　在城市发展中，开发商既是投资建设者又是财富创造者，强大的资本优势支撑着他们的话语权，让他们对城市的发展流露出巨大的参与决策欲望。他们认为城市的规划只能由政治家和开发商决策，而拥有专业技能和职业素养的规划师只有参与权没有决策权，只是在技术上对城市规划予以论证，并将其在蓝图中得以体现。法制建设和监督机制的不健全，让开发商钻了空子。在城市规划实践中，倘若开发商以利益游说一小部分政府官员和规划师为开发商的利益服务，就会直接影响并损害普通市民大众的利益。 　　1.2.4 普通市民大众的利益诉求 　　对宜居的城市环境、健全的城市基础设施与完善的公共服务的追求，是普通市民大众永恒的诉求。普通市民大众虽然在人数上有着绝对优势，但由于个体力量较分散，在城市规划过程中难以聚成合力对规划决策过程施加影响力。近来，公民的权利意识日益觉醒，对城市规划市民大众不再满足于“被代表”的地位，表现出越来越强烈的参与意愿，他们要求通过一定的途径发表自身的声音和意见，表达自身群体的利益诉求。 　　2 促进公众参与城市规划的相关机制 　　2.1 健全自上而下的法律保障体系 　　完善公众在城市规划中参与的法制体系，需以法律条文的形式明确普通公众参与的权力和行政机关应承担的义务，并完善立法、执法程序，对公众参与城市规划的编制、审批的内容和管理实施的形式和范围提供制度化的保障，建立起成熟的民主监督机制，这对保障城市规划中公众的参与权起着至关重要的作用。只有从城市规划法到各地的城市规划条例都切实重