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公房使用权法律属性探析 摘要：公房是我国特定经济条件下的产物，在当前情形下，由于公房使用权的权属性质不明确，导致了公房使用权案件立案难和审判难的问题，因此，有必要对公房使用权的法律属性作出界定。本文引述了有关公房使用权法律属性的各种学术观点，并对公房使用权的法律属性进行了学理分析。建议通过司法解释的方式将公房使用权界定为用益物权，以解决此类案件无法可依的问题。 一、公房和公房使用权的概念 （一）公房 建设部于1994年颁布的《城市公有房屋管理规定》第三条规定，公有房屋系指国有房屋和集体所有的房屋。虽然上述规定已于2001年废止，但其对“公房”的概念界定仍然值得借鉴。 （二）公房使用权 《城市公有房屋管理规定》第十六条规定，公房使用权可以交换。《北京市国土资源和房屋管理局关于开展直管公有住房使用权交易试点工作的通知》（京国土房管物[2002]1124号）规定，公房使用权可以通过互换、有偿转让和交换住房产权等方式进行交易。《杭州市公有住房使用权有偿转让转租管理暂行规定》也对公房使用权有偿转让转租行为作出了规定。由此可见，我国多部规章、文件都对公房使用权的交易方式做出了规定，但却均未对公房使用权概念作出界定。 公房使用权在学界有不同的定义，辽宁省沈阳市中级人民法院张东波法官认为，“公房使用权,是指权利人以名义上租赁,实质上是福利分配所取得的对国家或国有企事业单位所有的房屋低于市场价租赁的权利”。[]而沈思晨认为，“公房使用权是一项由名义承租人和同住人共有的权利。公房使用权不是公房所有权人享有的使用权能，而是一种独立的特殊的法律权利”。[] 综合以上学术观点，笔者认为公房使用权是公房使用人基于与国家或集体签订租赁合同后所享有的对公有房屋占有、使用和收益的权利。 二、公房使用权纠纷解决的困境 目前，在我国一些省市拥有较大的公房保有量，以天津市为例，公房约有30多万套，计1700多万平方米，于此同时，因公房使用权置换、转让、继承、拆迁安置、分割所导致的纠纷也相对较多。但由于现有法律未对公房使用权的法律属性进行界定，此类纠纷的解决缺乏明确的法律依据和裁判标准，导致此类案件立案难、审判难，且因公房使用权的法律属性不详，不同法院的不同法官针对同一案件有可能作出不同的判断及以不同的方式结案，给法院司法带来了很大的困扰。[] 以天津市为例，有的区县基层法院对公房使用权纠纷统一不予立案受理，有的区县基层法院在受理公房使用权纠纷案件后采取调解或驳回原告起诉等方式对该类纠纷进行结案。[] 三、公房使用权法律属性的法理探讨 （一）关于公房使用权法律属性的主要学术观点 1.债权说。这种观点认为，公房的所有权归国家或集体，公房所有权人与使用权人建立的是租赁合同法律关系，公房管理部门代为行使收取租金的房屋所有人的权利，履行公房维修等房屋所有人的义务；公房使用人享有使用房屋等承租人权利，履行交纳房租等承租人义务。因此，公房使用权属于公房使用人基于公房租赁合同所享有的债权。 2.自物权说。持此观点的学者认为，公房租赁的实质是变相工资分配方式建立起来的“租赁”关系，这种低租金的租赁关系实质上是一种变相的工资发放，本质是上属于单位职工对自己劳动创造的价值享有的一种所有权。所以，公房承租人所享有的权利相当于“类所有权”或“相似所有权”。这种权利的本质是物权，是民事主体以自己的劳动获得的权利，是比较充分的自物权。[] 3.准所有权说。该种观点认为，公房承租权具有全面性特点，公房承租权人拥有公房的部分最终支配权，公房承租权具有无期限性，基于上述原因，公房承租权人对公房有了类似于所有权性质的权利，而作为公房的所有权人（国家）的权利反倒被虚化了。[] 4.居住权说。居住权，指居住权人对他人所有的住房以及其他附着物所享有的占有、使用乃至收益的权利。居住权是在他人房屋上设立的权利，是为特定自然人的生活用房而设定的，一般具有无偿性、终身性的特点，在理论上可以把居住权作为一种特殊的用益物权对待。[] 5.模糊性财产权说。该观点认为，公房使用权具有用益物权的性质。但是，根据物权法定原则，在物权法中并没有把公房使用权作为法定的物权种类之一。在现阶段只能认为，公房使用权是一种高度物权化的债权或一种属性模糊的财产权。[] 6.准用益物权说。该学说认为，公房使用权具有支配性、永久性、对所有权的限制和商品价值性的法律特征。我国现阶段虽仍称公房使用权为一种租赁关系，但出租人的权利地位已被弱化，承租人的权利和地位得到强化，与真正的租赁关系有着本质的区别，正是因为公房使用权的上述特征，可称其为准用益物权。[] 7.用益物权说。该观点认为，公房使用权有别于合同法意义上的租赁权，已经具备了物权的属性，与建设用地使用权、土地承包经营权类似，属用益物权。[] （二）公房使用权的用益物权特征 1.用益物权的