公共政策变迁的理论命题及其阐释..docVIP

公共政策变迁的理论命题及其阐释 陈潭 ［摘 要］公共政策变迁是一个颇具诱惑力的研究领域，在这方面的理论探讨和实证分析都有必要加强和深入。为了厘清政策变迁的基本理论，本文依据变迁时序和表现形态建构了“政策时滞”、“政策博弈”、“政策演进”三个理论纲要，并在三个理论纲要下尝试性地提出了9个基本的理论命题。其目的在于揭示和阐述公共政策变迁的内在逻辑，同时也说明公共政策变迁的自变量和因变量所建构的变量系统的复杂性。 ［关键词］政策变迁 理论命题 政策时滞 政策博弈 政策演进 一、政策时滞 hysteresis一词来自于希腊语，意指“之后发生什么”，后来学术界经常用“时滞”或“滞后”来表达，说明尽管一个时点的冲击已经消失，但这个冲击的影响仍然会保留在体系内部。物理学家詹姆士?阿尔佛莱德?尤因（1855—1935）1885年在一篇关于电磁的论文中首次提出了时滞这个概念。要是一根电线绕在一根铁棒上，让电流通过电线，铁棒就变得有磁性。尤因注意到，即使电流被切断，有一些磁性仍然滞留在铁棒上。铁棒受到磁循环（电）刺激并具有了某种状态（变得有磁性），而且即使导致这种状态的因素（电）被切断这种状态仍然能够保留下来。尤因把这种现象称为时滞。由此，尤因把这种现象简洁地表述为： 当存在两个量M和N，N中的一个循环变化引发了M中的一个循环变化，由此在M中发生的变化总滞后于N中发生的变化，时滞就发生了。在任何一个时点上M的值不仅仅依赖于N的实际值，而且也依赖于所有前面N中发生了的变化。［1］ 格尔塔?托尔思维克（Gaute Torsvik）对尤因电磁时滞理论作了具体的解释性模型分析（见图1－1），该图式化模型表明：我们从A点开始，要是一个正的磁化能量导入铁中，铁就会变得具有磁性，就如B点所示。移去磁化能量后，铁的磁性并没有消失，铁仍然保留着相当于C点的磁性。这就表明磁性不仅仅是过去铁的历史的函数，也是此后对铁产生影响的磁化能量的函数。假设电流冲击为X，铁的反应为磁性Y，那么可以把这种关系描述成函数关系式为Y＝F（X）。在社会或经济系统中，Y通常代表个人的行为（或个人行为的集体措施），而X代表外部基本条件——比如价格、技术条件等等——也就是所有影响这些行为的相关变量。时滞命题对于我们理解和分析资本市场的不可逆投资效应、劳动力市场上失业的吸收效应、消费行为的内生偏好效应等经验现象具有很强的解释力，对于政策变迁的不可逆性和政策安排的滞后性同样具有不可替代的理论启迪和经验解释效果。 磁性 B C A 磁化能 图1－1 托尔思维克电磁时滞解释性模型 命题1：政策变迁具有不可逆性，而且必然充满着“政策记忆”。 公共政策变迁是从“旧”的政策向“新”的政策转变的过程，也是从“坏”的政策向“好”的政策转变的过程，因而变迁的方向具有当然的不可逆性。辩证唯物主义表明，事物是发展的，事物发展是前进性和曲折性的统一；历史唯物主义也表明，人类社会的历史是由低级到高级、由简单到复杂的发展过程。指导人类社会发展的公共政策也不例外。从宏观的发展过程来看，公共政策就是一个从无到有、从旧到新、从恶到善的安排过程。时间是流动的，政策是不可逆的，犹如铁棒上的电流很难重新回流到已抽离的电线一样，亦如一个人不可能“越活越年轻”。但是，一个人的经历以及对生活实践的阅历却是无法抹去的，无论如何他对生活总是充满记忆的。公共政策也一样，新政策是建立在旧政策基础上的，倘若没有“旧”又何以有“新”呢？显然，政策变迁是一个具有相当承传性的延续过程，政策充满着记忆。政策记忆（policy memory）是政策运行的继承性认知，是政策现实和政策理想转化中的政策回味，它充分反应着政策变迁的历史痕迹，而且不可避免地呈现着政策变迁中的路径依赖。 假设一定的政策情景时点为t，那么政策变迁必然沿着t+1、t+2、t+3…t+n路径顺时序前进，它决不会反其道如t-1、t-2、t-3…t-n般的逆时序而行之；但是，在作政策转换或政策替代时，政策相关利益人却不能不涉及和考量时点t-1或t-2或t-3或t-n的政策积累。从一般意义上来说，一项良好的处于时点t的政策制定，至少既要预测时点t+1的情况，又要顾念时点t-1的情形。因此，变迁中的政策安排必然立足现实、回顾历史、取向未来。此外，我们必须明确政策变迁的不可逆性并不否定政策某一时点上的逆向选择性，那就是由于变革成本的昂贵性、信息的不充分性、问题的复杂性、利益集团的抗力性、环境的不可确定性等因素的存在，政策可能会出现“向后转”的现象，但是相对于政策的长时段来说这只是暂时的；政策某些时段所出现的反复和“折腾”，也可能是政策组织