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关于流浪乞讨人员的迁徙自由及宪法学意义　　当然，迁徙自由的概念是广泛的，收容遣送制度的废止并不意味着中国已经满足了其它方面的宪法要求。公民权和迁徙自由的宪法保障还表明，所有对自由迁徙构成直接或间接障碍的歧视性待遇都可能涉嫌违宪。笔者在此不能进一步讨论本文的论点对户籍管理制度的含义。和取消收容遣送制度的大趋势相一致，中国显然应该逐步放松户籍管制，并以地方财政力所能及的速度取消户口所在地对公民待遇造成的差别。[20] 中国目前显然没有条件像美国那样建立“福利联邦”(welfare federalism)，因而户籍仍然将在相当长的一段时间内影响公民的福利待遇，但这并不意味着地方政府可以采取任何歧视性措施。[21] 美国经验表明，地方政府可以为了管理需要对公民的地方选举权和社会福利权规定一定的居住期限，但有关规定不得对公民的宪法权利构成不合理的负担。地方规定不能纯粹是为了歧视外来人员，或阻止他们来到当地享受当地资源。在一个统一的国家里，地方没有排斥邻居的权力，中央也不得授予地方这类权力，因为无论是中央立法还是地方立法都不得侵犯宪法保障的公民权和人身自由。作为国家统一的象征，宪法打破了地方割据的界限，并授予所有公民充分自由流动的权利。人口的自由流动给国家带来整体上的繁荣，同时也可能给某些地方带来比其它地方更重的负担，而这种负担是一个统一国家的宪法框架所必须承受的代价。 　　3. 宪法价值与现实需要之间 　　当然，宪法权利并不是不顾经济条件和社会后果的抽象存在。如果流浪乞讨人员的迁徙自由确实意味着中国城市的严重失序和贫困化，那么这项自由显然必须在现阶段受到限制。但同样显然的是，对自由的限制必须建立在确凿的证据之上，光是凭借想象和对流浪乞讨的厌恶或恐惧是不够的。且完全意义的迁徙自由究竟会产生什么社会后果，在很大程度上取决于国家的制度和政策安排。如果只要获得上海户口就意味着那里最穷的人也可以获得远高于农村水平的生活，那么在户籍制度完全取消、贫困人口可以自由迁徙的情况下，农村贫民必然会源源不绝地为了那里的福利而来到上海，给上海的繁荣和秩序产生巨大隐患。然而，如果国家对所有生计无着的公民所给予的最低保障在全国范围内大致均等，上海贫困人口的生活水平不至于比边远农村高那么多，那么大规模的“福利迁徙”就不太可能发生。这可能意味着上海最低生活水平将有所下降，但笔者认为，这种大致统一的最低保障水平正是我们的宪法所要求的，且平等本身解决了迁徙自由所可能产生的社会问题。不论如何，就和美国或其它国家一样，我们面临着宪法价值和现实需要之间的矛盾，而这种矛盾必须通过妥善平衡社会不同群体的利益加以解决。宪法不能忽视现实，但现实也同样不能忽视宪法价值。 　　当然，济贫对于任何国家而言都是一个难以解决的问题，而且问题的严重程度和具体的解决方案都取决于一个国家经济发展的状况。中国经济仍然处于发展中阶段，许多地方政府并不富裕，因而难以接受大量涌入的农村贫困人口。为了保护地方健康和秩序，地方政府可以将贫困资助维持在基本生活的最低水平，并对流浪乞讨行为规定某些限制。但既然不同地区都是中国这个大家庭的成员，各地政府都受到同一部宪法约束。地方政府不能一概拒绝外来贫困人员，也不得对他们采取冷漠无情的态度。不论他们的身份、状况和原籍如何，他们必须受到国家宪法为所有公民平等保障的基本礼遇。 　　对于迁徙自由的最大忧虑仍然是“福利移民”对社会秩序和地方生活水平的影响。尤其是在中央集权的计划经济体制之下，城乡差距被人为拉大。[22] 长期以来，二元户籍制度限制农民进入城镇竞争就业，从而牺牲了农民的就业权，而基础设施和教育建设的负担则被留给农民自己。为了保障城市人口的生活，中央对主要农产品价格实行严格控制。尤其在形成“市管县”体制后，农村的社会经济资源与资本主要被市所汲取;农业利润非但没有为农村的经济发展作出有效积累，反而导致农村地区经济和社会发展的日益落后。[23] 改革开放后，土地承包制一开始改善了农民待遇，但并没有从根本上解决问题。中国的农业人口仍然很多，而耕地资源相对人口而言相当贫乏。[24] 再加上农村土地的集体产权界定不明，农民并没有获得对土地的所有权或完全意义上的使用权，致使违法征地现象大量存在，许多农民因此而丧失了基本生计。另一方面，大部分农村的社会保障制度仍未建立起来，儿童与青少年的义务教育也没有完全落实。这种制度安排必然产生巨大的城乡贫富差距。虽然生活在同一个国家里，农民和城镇居民都是宪法意义上的“公民”，但在许多地方，城市和农村实际上是截然两个“世界”。 　　在这种情势下，笔者并不能排除下列可能性：如果放松户籍控制，赋予生活在农村的贫民以完全的迁徙自由，大量农村人口将为了追求更好的生活而流转到城镇，使当地财政不堪重负，降低城镇生活水准并引发严重的社会混乱。在这个意义上，赋予