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加快推进政府及非营利组织会计改革服务国家治理体系和治理能力现代化——《会计改革与发展“十三五”规划纲要》解读之二?2016年11月25日 来源：会计司　财政是国家治理的基础和重要支柱。政府及非营利组织会计是财政管理的一项重要基础工作。《会计改革与发展“十三五”规划纲要》（以下简称《规划纲要》）紧密围绕社会经济发展和财政中心工作，站在会计改革与发展全局高度，提出了“十三五”时期加快推进政府及非营利组织会计改革的目标任务和措施，这为新时期政府及非营利组织会计改革与发展指明了方向，是做好今后一段时期非企业会计标准建设工作的行动纲领。　一、政府及非营利组织会计改革与发展面临的形势　政府及非营利组织会计是我国会计体系的重要组成部分，建立健全并有效实施政府及非营利组织会计标准是我国会计标准建设的重要内容。改革开放三十多年来，我国在大力推进企业会计改革的同时，经过不断探索和努力，于1998年前后形成了主要由财政总预算会计、行政单位会计和事业单位会计组成的现行预算会计体系，自1999年起逐步建立起包括企业职工基本养老保险基金、失业保险基金、城镇职工基本医疗保险基金，以及新型农村合作医疗基金、新型农村社会养老保险基金等在内的社会保险基金会计体系，并于2000年发布了《住房公积金会计核算办法》、2004年发布了《民间非营利组织会计制度》、2008年发布了《土地储备资金会计核算办法》等，基本适应了经济转轨时期国家财政预算管理的需要，满足了行政事业单位和其他各类非营利主体日常会计核算的需要。随着公共财政体制的建立和完善，为了适应财政改革需要，财政部于2010年率先从医疗卫生行业入手，制定发布了《基层医疗卫生机构会计制度》，修订发布了《医院会计制度》；“十二五”时期，为配合财政改革和行政事业单位财务管理改革的需要，财政部适时修订发布了《事业单位会计准则》《事业单位会计制度》《行政单位会计制度》《高等学校会计制度》《中小学校会计制度》以及《科学事业单位会计制度》，制定发布了《彩票机构会计制度》，对于规范行政事业单位会计行为，保证会计信息质量，提高公共资金透明度，促进各项事业健康发展发挥了重要的作用。　然而，随着依法治国理念的不断深入和新时期全面深化财税改革的稳步推进，现行的主要以收付实现制为基础的预算会计体系逐渐暴露出滞后性和不适应性；随着民间非营利组织自身的不断发展和社会关注度的提高，其会计核算、信息披露等方面出现了一些新情况和新问题；随着国家社会保障体系内容的不断丰富和运行体制的不断变革，现行社会保险基金会计体系在涵盖范围、核算方法等方面逐渐显露出不完善和不协调；随着城镇住房制度、土地储备制度改革的推进，现行住房公积金和土地储备资金会计制度也亟待修订。这些问题反映出我国现行政府及非营利组织会计体系与社会经济发展的要求还不相适应，需要通过进一步深化改革切实加以解决。　党的十八届三中全会提出了“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”的重大改革举措，2014年新修订的《中华人民共和国预算法》要求各级政府财政部门应当按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告。国务院批转财政部的《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》（以下简称《改革方案》），明确了改革的指导思想、总体目标、基本原则、主要任务和实施步骤，确立了政府预算会计和财务会计功能适度分离又相互衔接的政府会计体系，要求在2020年之前建立起具有中国特色的政府会计准则体系和权责发生制政府综合财务报告制度。此外，党的十八大以来，党中央、国务院对于加强民间非营利组织管理、建立更加公平可持续的社会保障体系和公开规范的住房公积金制度等都做出了一系列重要战略部署和政策安排。这些战略部署、改革举措和政策安排等，为“十三五”时期加快推进政府及非营利组织会计改革与发展提出了明确要求，指出了改革的发展方向，提供了有力的政策保障。　二、加快推进政府及非营利组织会计改革的重要意义　《规划纲要》在总结成绩和经验、分析经济社会发展新形势、新任务和新要求的基础上，提出要在“十三五”时期加快推进政府及非营利组织会计改革，从建立政府会计准则体系、完善民间非营利组织会计制度、修订社会保险等基金（资金）类会计制度等三方面明确了任务和措施。这对于充分发挥会计服务财政工作的职能作用，促进公共财政建设和社会经济发展，全面提升行政事业单位和民间非营利组织管理水平具有重要意义。　（一）加快推进政府会计改革，是建立现代财政制度，提升国家治理体系和治理能力现代化的重要基础　一是能够完整反映政府收支信息，有利于建立全面规范、公开透明的现代预算制度。会计工作是预算管理的基础，通过完善现行预算会计制度，完整记录和反映各级政府、部门和单位预算收入和支出的全过程和结果，有利于夯实预算管理的基础，确保各项预算管理政策“落地”，对于建立全面规范、公开透明的现代预算