当前我国城市低保存在的突出问题及政策建议..doc

当前我国城市低保存在的突出问题及政策建议 刘喜堂 2010-01-25 17:41:01 摘要：低保制度是我国城市贫困治理中的一项重要制度安排，对于保障城市贫困家庭的基本生活有着重要意义。本文对我国城市低保制度实施过程中存在的对象认定、标准制定、社会参与、分类施保、行政成本等突出问题进行了分析，并提出了建立城市贫困监测体系、加强收入财产申报、规范分类施保等十一项政策建议。 发轫于1993年并于1997年开始在全国实施的城市居民最低生活保障制度（以下简称低保制度），已经成为我国社会建设的重要内容。十多年的实践表明，低保制度保障了城市贫困家庭的基本生活，维护了社会稳定，较好地发挥了最后一道社会安全网的作用。同时，城市低保在实践过程中还存在着一些问题，作为一项新生事物，还需要根据制度执行中遇到的问题，不断创新、发展和完善。 一、当前城市低保制度实践中存在的突出问题 （一）城市低保对象的科学识别问题 所谓城市低保对象的科学识别，就是如何在大量的城市低收入家庭中找到符合享受低保救助条件的对象。科学识别城市低保对象，需要弄清三个方面的事实：一是申请人的社会身份，即是不是城市居民；二是家庭人均收入是不是低于当地城市低保标准；三是属不属于共同生活的家庭成员。 （1）关于城市居民身份认定方面的问题。《城市居民最低生活保障条例》（以下简称《条例》）第二条规定：“持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。”也就是说，目前认定城市居民的主要方法是看申请人持有的户籍是不是非农业户口。这个办法在低保制度实施过程中面临着越来越强烈的挑战：一方面，随着我国户籍管理制度改革步伐的加快，越来越多的地区取消了农业和非农业户口的区分，比如湖南、湖北、福建、河北、云南、陕西等地。在这些地方，已经不可能从居民持有的户口本上区分出农村居民和城市居民。另一方面，由于人员流动加剧，户口情况相当复杂，人户分离现象严重。以重庆市渝中区为例，由于正在大力进行三峡库区移民拆迁安置以及城市建设，很多低保户没有固定的住处，2007年7月的统计显示：本区人户分离已达到1069户。很多人户口在渝中区，但借住在其他区县的亲戚家中。如果居住地所在区离户口所在区不远，低保工作人员还能跨区调查、探访。如果居住地距离户口区很远，低保工作人员就难以掌握低保户的具体生活情况。这种情况，不可避免会出现漏保或重复救助的现象。随着农村最低生活保障制度的建立，低保日益成为一项覆盖全民的社会政策。在这种情况下，如何制定新的规则，用于确认低保申请人是应当享受城市低保，还是应当享受农村低保，就显得相当重要。 （2）关于家庭收入核实方面的问题。社会救助是一项选择性社会福利政策。既然是选择就要制定选择的标准。根据《条例》的有关规定，只有家庭平均收入低于当地低保标准的家庭才能享受低保救助。因此，准确认定家庭收入就成为能否享受城市低保救助的关键。在制度运行过程中，人均收入核实缺乏统一标准，低保工作人员也缺乏相应的核查手段。《条例》规定，管理审批机关可以通过入户调查、邻里访问以及信函索证等方式，对申请人的家庭经济状况和实际生活水平进行调查核实。在实际操作中，主要是采取低保申请人出示收入证明、社会救助工作人员入户调查和邻居取证的方式展开。从操作上讲，这种方法比较粗放，符合中国国情，也有一定的客观性和全面性，但却无法消除瞒报、少报或者不报个人及家庭收入的情况。相对于据此计算补助金额的低保制度要求来讲，显得不够科学。为了弥补家庭收入审核手段的不足，各地只好采取民主评议、社区公示等办法。同时，由于《条例》未规定审核低保申请人的财产状况，而制度实践中又不可能不考虑财产因素，各地都普遍制定了一些排除性条款，用于甄别财产较多的家庭。比如，存款数额较大的、有多套住房的、日常消费较高的等等，不一而足。 从一定意义上讲，低保实践中采取的家庭收入核查办法属于生活形态的直接观察，这种观察与科学认定申请人的家庭收入还有一定的距离。在无法查询金融机构存款、证券信息以及房产、车辆等财产信息，也无法通过税收、公积金、社会保险缴纳情况等来核对家庭收入和财产的情况下，目前的家庭经济状况调查只能通过估测的办法来确定申请人的家庭收入，可以说是“估算”而不是“核算”。 （3）关于家庭成员界定方面的问题。城市低保在制度设计上是一项按家庭人口平均计算收入的政策，也就是以家庭为救助单位，而不是以个人为救助单位。这样设计的目的是为了强调家庭在社会保障方面的功能。这就涉及到家庭成员的界定问题。家庭成员的界定是一个看似简单、实则复杂的问题。《条例》规定申请低保应当以“共同生活的家庭成员”为单位。根据《婚姻法》关于抚养、扶养以及赡养