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现代财政与国家治理 　　十八届三中全会为下一步的整体改革设计了框架和路径，让人为之鼓舞。 　　单就财税体制领域改革来说，更是浓墨重彩，《决定》中提出了“现代财政”的理念，指出“财政是国家治理的基础和重要支柱”，科学的财税体制是优化资源分配、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。这是对财政职能作用的重要论断。 　　从以往的经验来看，财政被政府过多地作为一个工具在使用，而现代财政更是国家治理的基础。 　　从“放权让利”到“现代财政” 　　从财政的经典定义来看，国家为实现其职能，凭借政治权力参与部分社会产品和国民收入的分配和再分配所形成的一种特殊分配关系。 　　追溯财政的发展，其职能和定位也一直在变化和发展，但都离不开当时社会的时代背景。 　　根据中国社科院财经战略研究院院长高培勇的研究，伴随着1978年十一届三中全会拉开了中国改革开放的序幕，迄今为止，财政发展经历了时代印记鲜明的几个阶段。 　　第一阶段，通过“放权让利”激发改革的积极性（1978-1994年）。 　　在改革初期，政府能够且真正放出的“权”，主要是财政上的管理权；政府能够且真正让出的“利”，主要是财政在国民收入分配格局中所占的份额。 　　主要的措施有，在中央与地方的财政分配关系上实行“分灶吃饭”；在国家与企业的分配关系上实行“减税让利”；在税收建设制度上着眼于实行“复税制”；在与其他领域改革的配合上，给予“财力保障”。 　　第二阶段，财税体制改革踏上了制度创新之路（1994-1998年）。 　　1992年中共十四大正式确定了社会主义市场经济体制的改革目标，这也让人们意识到“放权让利”的改革不可持续，由侧重于利益格局的调整转向新型体制的建立。 　　按照“统一税法、公平税负、简化税制和合理分权”的原则，通过建立以增值税为主体消费税和营业税为补充的流转税制、统一内资企业所得税、建立统一的个人所得税制、扩大资源税的征收范围、开征土地增值税，以及确立适应社会主义市场经济需要的税收基本规范等一系列行动，全面改革税收制度，搭建了一个新型的税收制度体系。 　　第三阶段，构建公共财政体制框架（1998-2003年）。 　　1994年财税改革所着眼的主要是以税制为代表的财政收入一翼的制度变革，至于另一翼――财政支出的调整，虽有所涉但并未作为重点同步进行。于是在上世纪90年代后期，以规范政府收支行为及其机制为主旨的“税费改革”及财政支出管理制度改革先后进入财税体制改革的重心地带，并由此将改革带上了财税体制整体框架的重新构造之路――构建公共财政体制框架。 　　第四阶段，进一步健全和完善公共财政体制（2003年至今）。 　　根据十六届三中全会部署，将完善公共财政体制纳入完善社会主义市场经济体制的整体布局，从而在两者的密切联系中谋划进一步推进公共财政建设的方案成为题中应有之义。以此为契机，中国财税体制改革开始了旨在进一步完善公共财政体制的一系列操作。 　　当历史的节点到了十八届三中全会，“现代财政”理念的提出让人耳目一新，更是被提升到了国家治理的高度。 　　由于我国缺乏财政法治传统，财政被过度工具化，财政的职能和作用也被大大缩小。此次，将现代财政提升到国家治理的高度，反映了决策层着眼于整体性、系统性的改革新思维。 　　迈向国家治理 　　财政为庶政之母，国家治理需要财政作为基础和支柱，同时国家治理的所有活动也都反映到财政改革发展过程中。 　　那么，国家治理是什么？国家治理体系就是规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序。包括行政体制、经济体制和社会体制。 　　著名政治学者、中央编译局副局长俞可平认为，有效的国家治理涉及三个基本问题：谁治理、如何治理、治理得怎样。 　　其衡量标准至少有五个。一是公共权力运行的制度化和规范化，要求政府治理、市场治理和社会治理有完善的制度安排和规范的公共秩序。二是民主化，即公共治理和制度安排都必须保障主权在民，所有公共政策要从根本上体现人民的意志和人民的主体地位。三是法治，“宪法和法律成为公共治理的最高权威”，法律面前人人平等，不允许任何组织和个人有超越法律的权力。四是效率，即国家治理体系应当有效维护社会稳定和社会秩序，有利于提高行政效率和经济效益。五是协调，从中央到地方各个层级，从政府治理到社会治理，各种制度安排座位一个统一的整体相互协调，密不可分。 　　上升到国家治理层面的现代财政，究竟该从哪些方面着手建立。财政部长楼继伟认为，建立现代财政制度应该从几个方面入手。 　　一是建立现代预算制度。现代预算制度是现代财政制度的基础。审核预算重点应该从平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。抓紧研究实现中期财政规划管理，逐步强化中期财政规划对年度预算的约束性。此外，就是预算公开，逐步实施全