(第三章环境政策的制度分析.doc

第三章 环境政策的制度分析 第二章讨论了环境、资源的价值，传统经济学忽视环境资源价值，原因是制度安排问题。 制度安排是环境政策选择的重要前提，它也是环境政策制定与实施过程中有关主体行为特征的基本决定因素。在不同的制度安排下，环境政策的作用效果和对不同主体的影响是不同的。一定的制度安排的费用和效益做出了定义，决定了由哪一主体享受这一效益或承担这一费用。从这一意义上讲，制度安排实际上决定了对政策优化或政策有效率的理解。在不同制度安排下，政策优化会具有不同的含义。 进行制度分析所遇到的第一个问题就是如何对制度做出定义的问题。本节拟从制度经济学一般的意义上对制度的概念进行探讨，为环境政策研究中制度分析提供一个一般性的概念基础。 3.1 制度的经济学涵义 尽管社会科学学者、政策分析家和政治家经常提及制度一词，但在使用制度一词时却很少对其做出精确的定义。对于制度有如下几种来自权威定义： （1）制度是某一社会中众多人所遵守或接受的。这种接受可能是自愿的，也可能是被迫的。制度是一致赞成的结果，尽管赞同本身有自愿和非自愿之分。 制度为人们之间的交往、合作及交易的顺利进行提供了必不可少的保障。 最简单的例子象棋、扑克牌的玩法都是制度。 是人们习以为常的习惯或规范化的行为方式。他们与特定的文化模式和社会过程相关。人们的行为是相互影响的。 （2）制度通过习惯和规则为处于其中的人提供奖励或制裁。制度限定了什么可以做或必须做的，使人们有所节制并要求他们放弃某种权力可以使他人或社会受益，制约人们在各种选择中方案中进行选择的权利。 规则的主要特征是强制性或约束性。主要有法律法规、组织安排和政策构成。 （3）维护和实施制度必须有“外在”的权力或权威的存在。外在是指独立于或超越于个人影响的外界因素。国家是外在权利的典型代表。 制度本身是不能独立存在的，必须有其实际承载体。国家、企业、家庭等。像企业本身就是由制度来支撑和维系的。 财产权是集体行动控制个人行动的主要手段。财产权作为一种权利安排，既体现了规则又包含了习惯。 （4）制度是人类适应外界环境的结果。制度是人类应付外界挑战的结果，应战带有被动性，制度是一种人工产品。制度是人制订的。制度是历史进程中人类行为的沉淀物。它是由过去决定的，一旦形成，便具有历史惯性。换言之，今天的决策是受历史影响的。 一个是作为行为准则的制度，另一个是作为所有权的制度。 行为准则是人类行为的规则，它给人类相互关系带来秩序和可预测性。行为准则是人类行为中的一种规律性，其中每个人在预期所有其他人都遵守。 上述两层意义上的制度都对环境政策的设计与实施产生影响。任何环境政策都要在特定的制度制约条件下发挥作用。作为行为准则的制度，会在环境政策作用主体和作用对象之间的默契、交流、建立共同语言，以及环境政策作用对象对政策的理解和观念认同等方面产生影响。 而作为规则和所有权的制度，则现实地对环境政策作用主体的职权、可能作用强度和作用对像的义务、责任和权利范围做出规定，这种规定通过对利益分配格局的影响，决定了环境政策主体与对象的相应选择、行为特征及相互之间的关系，并在一定程度上决定了环境政策作用的可能效果。 制定和评价环境政策（其他政策）时首先要考虑效率和公平。“什么才是有效的和公平的”？取决于制度安排确定谁必须承担哪些费用和谁可以获得哪些收益的方式。 制度确定之后，某一经济活动对参与者来说究意意味着效益还是费用也就确定了。而且制度安排还决定谁的效益和什么效益可以列入社会的目标函数。任何关于有效率和无效率的判断，都是针对具体的目标做出的。 如对产值、经济数量增长的单纯追求目标，如具有可持续发展性质的、有环境考虑的目标。经过对制度安排的调整，后者有可能转变成为今后的目标。社会经济的发展目标是其制度安排特征的得要体现，它往往从一些最基本的目标出发，形成一种系统的目标体系。 3.2 环境经济指标体系 制度可以被理解为行为的准则，用以指导、协调有关主体的行为。从这个意义上讲，在环境保护和经济发展的活动中，用以指导目标设置、计划制定、政策形成、评价政策绩效的环境和经济指标体系则应是一种作为行为准则的制度的系统而明确的体现。 而且，这种指标体系也反映了所有权意义上的制度安排所决定的社会经济目标。环境经济指标体系并不限于对社会经济与环境目标的简单表述，它还要对经济发展与环境保护的现实过程进行量度和反映，需要对有关物质关系（物流层次）、价值数量（价值流层次）的信息进行综合，以便在制度层次上发挥方向引导作用、资源聚集作用和行为规范作用。形成一个反映可持续发展观的社会经济发展指标体系已成为当今各国广泛形成的一个共识，这实质上预示着在人类行为准则意义上正面临着一次重要的制度变革。 指标体系要客观反映有关行为对环境形