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从公民参与角度浅谈“政策悖论”现象 　　摘 要 公共政策作为现代政府履行其公共管理职能的重要手段，在社会发展过程中起着至关重要的作用。潜藏在各类政策分析背后的各种衡量标准助推着“政策悖论”的产生。本文将通过分析政策工具对政策问题建构的影响、“政策悖论”产生的原因来揭示“政策悖论”现象背后的艺术与启示。 　　关键词 公民参与 公共政策 政策悖论 政策工具 　　中图分类号：G40-011.8 文献标识码：A 　　美国政治家阿德莱?斯蒂文森曾说过：“政府的真正基础是政策，坏的政府会毁掉好的政策，而好的政府永远都无法避免坏的政策。”作为人类社会最为常见的现象之一，公共政策随着国家产生而产生的，维系并推进着国家（政府）与公民之间的联系与发展。然后公共政策制定主体对政策工具的应用、客体处于不对称的信息接受地位均助推着“政策悖论”产生，影响着政策问题的建构与公民政治参与的过程。本文将通过分析政策工具对政策问题建构的影响，“政策悖论”产生的原因来揭示“政策悖论”现象背后的艺术与启示。 　　1政策工具对政策问题建构的影响 　　“政策悖论”作为人们日常生活中的普遍现象，存在于政策制定的各个环节中。自政策科学诞生以来，理性分析在公共政策研究领域一直占据着主导性地位。德博拉?斯通的《政策悖论》打破了以往的理性分析，他从政治角度对公共政策进行了研究，指出无论是设定政策目标，还是界定政策问题，亦或是判定解决方案都要受到政治的影响。在此，笔者试图选择政治工具中的语言工具来说明其是如何影响政策问题的建构，及其在公民政治参与过程中的作用。 　　语言得天独厚的特性决定了其在政治决策中的重要作用。首先，语言的歧义性赋予不同的人对相同政策的不同理解，而不同的理解导致不同的政治输出。例如，斯通在书中指出的“受教育机会均等”可以意味着给予每一个教育者同样数量的学费支持，也可以意味着给予那些需要特殊帮助的学生以额外的经济援助。“黑人接受高等教育”可以意味着黑人与白人同堂学习，也可以意味着将黑人独立于特定的学校接受高等教育，而选择哪一种含义均取决于人们对该事务的判断和自身利益的需要。再者，语言的艺术性与丰富性引导个体的判断。在政治参与过程中，无效的公共政策有时并不是由个人或少数人制定的，它们往往是大众选择和影响的结果，引导大众走向的同时又可能受助于语言的丰富性。引导者通过使自己的语言更具鼓动性，通过比喻、排比、类比各种修辞与渲染加深人们的感性理解，激发人们的内生情绪。 　　斯通在《政策悖论》一书中抛开传统的政策分析模型，采用政治分析模型，试图再现事件过程。他建议跳出一种分析思维，有意识地抛弃他人对政策问题的主观性的价值判断，对借助语言工具进行渲染的成分予以剔除。斯通将界定政策问题的语言分为五类：象征、数字、原因、利益、决策，以此来考量分析政策问题。 　　1.1象征 　　象征的再现是政治学中界定政策问题的本质。通过讲故事、举偶法、隐喻和歧义等方式来进行表达。象征的意义是使用这种手法的人加在上面的。因此，政策制定者通过各种修辞的利用，引导他人自动地去采取某种行动，使象征成为影响和控制他人的手段。而这其中的歧义性也就起了调和、协调的作用。 　　1.2数字 　　界定一个政策问题的常用方法就是对其加以测度。大多数政策讨论都是始于引证一些数字，以表明某个政策问题已经严重或者正变得严重，或者呈现两者。但数字是没有歧义的，也就是说，数字本身要么是或不是，但是歧义性总是恰恰出于任何统计的表层之下。无论是选取事务的哪些方面进行测度还是采用哪些数字，都与测度者的目的分不开。 　　1.3原因 　　人对一事物的了解是从他们把握该事物的原因开始的，而政策的形成是对问题的原因进行解释的过程。对政策问题原因的解释不同，所形成的方案也不一样。有学者曾举过这样的例子：“执政当局为了规避问题的责任，最佳的方法是将问题解释成由意外原因造成的，次佳则是表明问题是由别人造成的，再次可以说明是由自己的疏忽造成的。而反对者对问题原因的解释战略则应完全相反。”造成政策问题的因素有很多，政治家可以根据自身的利益、目的对最有利于自己目的的实现的原因进行解释，而在这个过程中往往也会加入很多修辞的运用。 　　1.4利益 　　公共政策的政治分析中的核心问题就是利益。后果如何、何时以及为何被转变成政治利益，是政治或决策活动最关心的方面。政策问题是从为实现一些政治目的的政治考虑出发来加以界定的。因此，当利益集团为了最大程度地获得民意支持，都会将政策问题描述成为对于这些群体来说有着高度集中的利益。 　　1.5决策 　　就人类的经验来说，可以有很多不同的决策方式，根据习惯、社会风俗、出于冲动、直觉或者只是为了拖延，采取一些做法、代表做法、讨价还价、投票或者掷硬币。当为了达到一种政策目的时候，决策者