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规范性文件备案审查法律制度缺陷分析 　　经过60多年的发展，我国已经形成了宪法、法律、法规、规章等各法律渊源的备案审查法律体系，但由于社会主义初级阶段法律规定的粗疏，还存在不少法律缺陷。 　　一、部分法律规定逻辑混乱 　　（一）决议决定的相关规定存在矛盾。我国现行法律对有关决议决定的相关规定表述不严谨，甚至出现前后矛盾的现象；且未对各级人大及其常委会决议决定的使用、区别作明确规定。对这两种规范性文件撤销的法律依据主要出现在宪法第六十二条、第六十七条，地方组织法第八条、第四十四条和监督法第二十九条等五个法律条文中。但上述法律条文中或存在以下逻辑层面的问题： 　　一是地方组织法同一条文之间的逻辑矛盾。从宪法、地方组织法关于改变或撤销的四个法律条文可知，只有全国人大常委会作出的是决定，其他地方各级人大及其常委会作出的都是决议。地方组织法第八条、第四十四条分别赋予了地方人大及其常委会改变或撤销决议的权力，但也就在同一个条文中又分别赋予他们作出决定的权力，同一条文的前后项之间显属逻辑矛盾。 　　二是地方组织法与监督法之间的逻辑矛盾。地方组织法第八条、第四十四条只赋予了地方各级人大及其常委会改变或撤销决议的权力，而监督法却赋予地方各级人大及其常委会改变或撤销决议、决定的权力。笔者私以为，可能立法机关在制定监督法时发现不能将规范性文件的性质与制定机关混为一谈，但显而易见，监督法的效力等级不能与地方组织法的效力等级相抵触，更为重要的是，这部规定“规范性文件备案审查制度”的监督法，其存在本身就已导致法律的位阶冲突。 　　三是法律规定与监督工作的实践脱节。我们从人大监督工作实践对决议决定进行考察：内容上的区别一般主要定性为，凡属程序性的、批准性的文件是决议，如各级人民代表大会批准工作报告的决议、批准财政预算的决议等等，其指向性主要涉及“一府两院”；而实体性的文件则是决定，是有明确行为规范的规范性文件，如全国人大常委会通过关于加强网络信息保护的决定，河北省人民代表大会常务委员会关于废止部分法规的决定等。制定主体上无明显区别，地方人大作出的规范性文件大多数是决议，也有地方人大作出决定的案例，如池州市二届人大第六次会议在2011年通过《关于建设主城区森林公园的决定》等；地方人大常委会作出的大多数是决定，也有地方人大常委会作出决议的案例，如各地人大常委会批准本级预算调整方案的决议等等。 　　由此可知，决议决定的区别不在制定机关的具体身份，而主要看是否有实质性内容。现状是，在地方人大及其常委会作出的决定决议中，构成规范性文件、规范群众权利义务较多的恰恰是决定，而经历过四次修正的地方组织法却没有将“决定”列入“改变或撤销”的监督内容之列，不能不说是立法上的一大遗憾。 　　（二）备案范围的相关规定逻辑混乱。从监督法第五章的内容可知，规范性文件的范围主要包括三个层次：第一层次是监督法第二十八条中的“行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章”，即本文所称法律性文件；第二层次是监督法第二十九条中的“下一级人大及其常委会作出的不适当的决议、决定和本级政府发布的决定、命令”；第三层次是监督法第三十一条中的“最高法院、最高检察院作出的具体应用法律的解释”。后面两个层次也即非法律性文件。笔者认为规范性文件不应该包括法律性文件，理由有二：其一，法律性文件的审查范围、标准、程序，在立法法规定中已经相当完善，无须在监督法中再次作出规定，且在监督法中也并没有作出比立法法中更详尽的规定，监督法第二十八条的立法目的纯粹是为了将法律性文件的范围列入规范性文件之中，除此再无意义。笔者认为，与其牵强地将法律性文件涵盖于备案审查范围，不如在第二十八条中明确规定规范性文件仅指非法律性文件。其二，如果将法律性文件作为特殊的规范性文件来看待，那么监督法第五章应系普通法律规定，而立法法第五章相应而言便属特别法；然而就法律位阶而言，立法法是九届全国人大三次会议通过的基本法律，而监督法却是十届全国人大常委会第二十三次会议通过的一般法律，为实施低位阶的法律而适用高位阶法律，我国的立法实践尚无此先例。 　　（三）地方性法规存在越权立法现象。规定地方国家权力机关的职责是法律的保留事项，地方各级人大常委会能够对哪些规范性文件进行备案审查，监督法在第五章作了明确规定，即上一子目论述的三个部分。监督法第二十九条采取的是封闭式立法，仅仅是授权省级地方人大常委会可参照立法法的相关规定，制定备案审查的相关程序性规定，但对文件制发主体、文件备案范围等方面未予授权，即地方性法规在这两方面不得突破监督法的规定。然而实践中，不少省级人大常委会在制定地方性法规时却都有所突破，有的增加了制发主体，如河南、安徽、黑龙江等省规定了各级人民法院、人民检察院制定的规范性文件要报同级人大常委会备案；有的增加了备案