美国民航政策变迁的历史探析..docVIP

美国民航政策变迁的历史探析* 摘 要：考察美国民航运输产业生命周期特征，其民航政策变迁总体经历了四个阶段：起步发展期（20世纪40年代中期以前）、二战后的严格管制期（20世纪40年代后期至20世纪70年代中期）、自由化的放松管制期（20世纪70年代后期至20世纪90年代中期）及全球化时期（20世纪末以来）。美国联邦政府制定了以法律为基础的连续、实用性民航政策，政策类型涉及经济管制（运价、航线、准入及合并）、投资扶持（资助与补贴）、非经济管制（安全、公平与环保）等方面，为保障其民航运输的充足、安全、高效发展起到了关键性作用。 关键词：民航；政策；变迁；管制；美国 美国现代航空的发源地，也是目前运输最为发达的国家 1 起步发展期 1903年莱特兄弟驾机成功试飞，开启美国乃至全球现代航空的新纪元。此后十余年，飞机技术不断完善，但以通用航空为主（如飞行竞技、表演）。1914年，横跨佛罗里达州坦帕湾的首条定期航线开航，揭开美国及全球定期民航的序幕；其后，美国邮政局通过航空邮运推动民航发展。民航机场建设迅速，机场由1912年的20座增加到1920年的145座。 1925年，联邦政府通过《航空邮政法（凯利法）》授权邮政局全面负责航空邮运合同等相关事务，《凯利法》开启美国联邦政府制定民航政策的大门。1926年美国出台《航空商务法》，通过建立航路及相关导航设施帮助民航发展，并在商务部内成立航空商务局，对飞机、飞行员、航路等进行许可管理；同时禁止联邦政府直接建设、管理及运营机场；其后，有关通用航空的规定也援引该法。1930年《航空邮政法》确立通过竞标方式决定合同授予，并首次明确政府拨款成为机场建设资金的主要来源，这与《航空商务法》（1926）的规定大相径庭。为应对1929～1933经济大萧条，1933～1934年民用工程局共投资1150万美元新建585个机场，其后取代该项工作的联邦紧急救济局拨款参与了943个机场项目（包括新建55个机场）的建设。民航机场数（含着陆点）由1927年的1036座增加到1937年的2299座。与此同时，旅客运价率下降近50%，成为美国民航史上运价率调幅最为显著的时期。 1938年，联邦政府通过《民用航空法》设立民用航空局（CAA），包括负责航空公司经济管制的民航署、负责独立事务调查的航空安全委员会及主管航路系统建设、运营及维护的部门。《民用航空法》终结了民航运输企业的“自由市场”，CAA开始对航空安全、航线准入、价格等进行管制，核心内容包括严格限制新企业的进入、禁止企业合并及控制运价与收入；该法确认当时一批主要航空公司拥有航线长期、正式的经营权，引导整个航空运输业进入健康发展时期；同时着手对全国机场进行调查，其后形成的调查报告（1939）建议：机场应该纳入联邦政府的财政支出体系，并要求政府拨款建设和维护机场。1944年通过了首个“国家机场计划（NAP）”，该计划奠定了联邦政府资助民航机场建设和发展的基础。1940-1945年美国机场建设处于快速发展时期，1945年机场达到4026座，5年年均增长率达到11.5%。民航业雇员则由1940年的2.2万人迅速增长到1945年的6.8万人，增长2倍多，成为二战期间美国就业增长最为迅速的部门之一 2 严格管制期 二战结束后，联邦政府将500多个机场转交地方或州政府管理及使用。随后，为应对战后大批飞行员转业及飞机闲置的需要，1946年联邦政府通过首个《联邦机场法》，并授权联邦、州及地方政府共同拨款修建机场，但联邦政府最多支付50%的费用。在随后的7年里（1947-1953年），联邦政府通过“联邦资助机场计划（FAAP）”投入的资助资金累计超过1.8亿美元，受益机场数量达到2258座（次）；此外，自1946年开始，航空公司开始接受来自政府的补贴以维持小城镇的支线定期航班。1955年《联邦机场法》提高FAAP资金预算额，并确保各类型机场获得资助的公平性。为应对民航发展的安全问题，1957年的《航路现代化法》要求更新国家民航导航系统及空中交管设施，以适应未来航空运输发展的需要，并成立航路现代化委员会。 在全面审视联邦政府培育和规范航空运输的作用后，1958年的《联邦航空法》废除了1926年的《航空商务法》、1938年的《民用航空法》及1957年的《航路现代法》。该法保留民用航空委员会（CAB），将民用航空管理局（CAA）和航路现代化委员会重组为联邦航空署（FAA）。FAA的主要职能包括：（1）监管商务航空，并最大限度地促进商务航空发展，提高航空安全，并满足国防需要；（2）促进、鼓励及发展民用航空；（3）控制可航行空域的使用，对民航及军事航空的空域进行管理，以满足双方的安全和效率利益；（4）整合研究、开发导航设施及其安装与运行。此外，该法明确向为小机场提供基本服务的航空公司进行资助，