论基于风险评估的食品安全风险行政调查..docVIP

论基于风险评估的食品安全风险行政调查 作者：戚建刚 ? ?基于风险评估的食品安全风险行政调查是指，行政机关依据风险食品的类型以及风险食品的生产经营者监管风险食品的能力级别来确定调查等级和强度，从而实施相应的行政调查。该项制度基本内容包括3个方面：行政机关建构食品安全风险指标体系，确立风险食品类型；行政机关建构食品生产经营者防范食品安全风险能力的指标体系，对其予以分级；行政机关依据风险系数分值，确定行政调查等级。该项制度的合理性基础在于：能够确保行政机关行使裁量性的调查权力符合理性；能够缓解行政调查执法成本过高与执法人力和物力短缺之间的矛盾；能够较好平衡食品生产经营者与消费者之间的利益，确保社会福利最大化；在行政执法资源既定条件下，有助于行政机关实现最佳威慑目的。为了将该制度在全国范围内推广，需要通过行政法来规范。行政法需要为行政机关、食品生产经营者以及社会公众等主体配置相应的权利（职权）与义务（职责），特别是要规定食品生产经营者以及社会公众享有充分的正当程序权利，以及行政机关违反正当程序义务时需要承担的法律责任。 ????关键词:??风险评估；行政调查；食品安全；行政法 一、引言 ????经验观察表明，我国行政机关对食品安全风险[1]的检查和调查往往陷入两个极端：不作为与过度作为。前者表现为，行政机关怠于履行对食品生产经营者生产和销售的风险食品的检查和检验职责。典型事件是：2008年9月的“三聚氰胺”毒奶粉事件，2012年白酒中的“塑化剂”事件；而典型制度形态则是“食品质量免检制度”[2]。后者则是指，行政机关过于频繁、过于严厉地对食品生产经营者生产和销售的风险食品作检查和检验。典型事件是：国家行政机关一年之内对光明乳制品多达4000次的抽检，被媒体誉为“抽死人”[3]；而典型制度形态是“婴幼儿配方乳粉生产企业驻厂监督制度”[4]。显然，从行政法上而言，行政机关对食品安全风险调查的不作为或过度作为，都是不具有合法性的行政活动。因为前者有可能导致广大消费者食用有毒和有害食品，致使生命和健康权受到不法侵害的后果，而后者有可能导致过度干扰企业经营自主权，增加企业负担和行政执法成本的后果。由于现代行政法的核心使命，始终是为行政活动提供一种合法性的评价和理解框架[5]。可见，不论从规范性角度，还是从描述性角度为行政机关实施食品安全风险调查活动同样提供一种合法性理解框架，自然就是行政法内在使命。基于该研究目标，笔者提出如下假设：如果以风险评估理论作为重新设计我国食品安全风险行政调查制度的原理，并通过行政法来规范化，那么就可以缓解行政机关所面临的合法性危机。围绕该假设，本文将从三方面来展开论述：一是基于风险评估的食品安全风险行政调查的主要内容；二是将风险评估作为食品安全风险行政调查制度设计之合理性基础；三是建构基于风险评估的食品安全风险行政调查之行政法制度。???????????????????????????????????? 二、基于风险评估的食品安全风险行政调查之主要内容 ????的确，在那些将“行政法作为一套由白底黑字的规定组成的独立自足的规则体系加以研究”[6]的人看来，将运用于行政管理等学科的风险评估原理引入到行政法上的行政调查制度之设计上来，似乎是一种自我贬低的做法。然而，有识之士已经指出“这种行政法学极度的自我限制在今天已经妨碍了其自身的发展，甚至成为桎梏”[7]。基于这样一种前提性的认识，笔者尝试利用其他学科的知识来破解当前我国行政法界对食品安全风险行政调查研究上的不如意境地，至少就该制度设计而言，打通行政法与其它学科之间的联系。 ????从定义而言，基于风险评估的食品安全风险行政调查是指，行政机关依据风险食品的类型以及风险食品的生产经营者监管风险食品的能力级别来确定调查等级和强度，从而实施相应的行政调查。对此，有学者可能会提出疑义，既然行政机关是对风险食品作调查，那么在确立行政调查的等级和强度时只需要一项变量即可，也就是风险食品，为何还需要增加另一项变量，即风险食品的生产经营者监管风险食品的能力级别？这是因为虽然风险食品潜在的生物性、化学性和物理性危害是客观存在的，但不同的食品生产经营者之间的生产与经营条件、技术基础和管理水平并不一致。就同一类型的风险食品而言，对于生产技术条件好的企业，则能够生产出对人体不会产生危害的食品，对于行政机关和社会公众而言，此类食品就属于低风险食品，无须作严格检查；而对于生产技术条件差的企业，则将生产出对人体产生危害的食品，对于行政机关和社会公众而言，此类食品就属于高风险食品，需要加以严格检查，甚至予以禁止。可见，即便是在客观上具有相同风险的食品，经过不同生产经营者生产与加工之后，也将出现不同级别风险的食品，如果行政机关要对其予以调查，则需要区别对待。从内容来看，基于风险评估的食品安全风