第四章公共政策执行3范例.ppt

第四章 公共政策执行 Policy Implementation 第一节 政策执行概述 第二节政策执行工具 第三节 影响政策执行的因素 第四节 政策执行过程 第一节 政策执行概述 一、政策执行的内涵 （一）执行的基本内涵 执行的字面意思是实施、完成、履行、产生、实现。执行的是一项政策，但对于具体某个组织机构来说，更可能是政策中的一个特定部分，即项目。政府面临的重大困难，并不是去确定什么样的政策在书面上看上去是合理的，而是如何将各项目标转化为具体行动。政策执行就是政策执行主体为了实现公共政策目标，通过各种措施和手段作用于公共政策对象，使公共政策内容变为现实的行动过程。 第一节 政策执行概述 （二）执行的三种理解 1.联合行动的复杂性 执行往往涉及到许许多多的参与者，其中每个人都有可能引起摩擦，甚至最无足轻重的人都可能使项目拖延、出错。随着政策项目的深入与参与人的不断增加，涉及的执行决策点也相应增加，结果形成复杂的行动结合。因此，在执行领域，无数微小的偶然事件结合在一起就会提升整体情境的复杂程度。 普雷斯曼和韦尔达夫斯基决策点复杂模型 埃莉诺博文的修正 第一，应该允许继续坚持。仅由于某一特殊参与者或在某一特殊节点上拒绝达成一致，并不必然意味着该是议案就此结束。执行机构可以反复出发出请求。 可以将项目的各要素整合成一揽子方案，而不是分别作出决定。 一个提议仅仅由于似乎将会获得批准，就会获得更多的支持。 尽管官僚机构分解成大量的独立行动者，但是他们对政府却采取整体论的立场，即为了完成执行一项政策，该政策的所有要素都必须得到批准。 执行的三种理解 2、执行：作为一个博弈系统 尤金 巴达赫使用博弈来分析执行过程。他认为，博弈的框架可以说明执行过程，它将注意力引向博弈者、策略与战术、规则与资源等。执行：一个将产生特定项目结果所要求的各种要素进行组合的过程，是一个完成一系列彼此松散联系的博弈的过程，通过这些博弈，这些要素被撤出该项目或送入该项目。 常见的执行博弈 表面文章：试图公开表现出要为一个项目要素作出贡献，但在私下里却只肯作出很小（象征性）的贡献。 处处阻挠。通过拒绝给予关键性的项目要素，或压制执行机构对不服从者实施惩罚的能力，阻碍项目的执行。 发不义财。一个在私营部门中的各方所进行的博弈，它们用价值很低的项目要素作为交换，骗取政府资金。 待价而沽。通过，对一个项目的授权会确定一个牵头机构，并提供一个适度的预算，但却不会明确规定哪些其他要素可能会被涉及以及为了什么预算目标被涉及。在这种情况下，极少数被明确规定的要素便成为几个潜在的客户群体争夺的对象，从而被转化为政治资源。 乘机搭载。当旁观者看见一个项目朝着预期的方向成功推进，大量的附加目标被加载于该项目之上，其结果就是该项目在规模上成倍扩大。 比拼韧性。任何人都权来做这个博弈，它要求具备妨碍一个项目进行的能力和意志，直到自己的要求得到满足。 保卫领地。尽管官僚组织都竭力确保某个被认为在其管辖范围内的项目要素不会被给予某些其他组织。 互相推诿。尽管官僚机构会努力扩展其管辖范围，但是一旦官僚组织意识到该项目会带来沉重的工作负担，或会使机构进入到一个有争议的领域时，扩展领地的动力就会消失。 3、执行：作为一个被管理的过程 执行管理涉及到组织、动员、战略与战术选择等。 执行管理有两个重要组成部分，战略与战术。 对行动的有效控制是执行的重要内容。政策执行被视为对某项公共政策所要采取的广泛行动;在诸多活动中，以解释、组织和实施三者最为重要。解释活动是把政策内容转化为民众能理解且接受的东西；组织活动是要建立执行政策的组织机构；实施活动是由执行机构提供一定资源和服务。（琼斯 ） 二、政策执行研究的简述（三代） （一）第一代（First Generation） 在政策执行研究的初始阶段，许多学者包括普雷斯曼和韦达夫斯基在内，主要采用一种“自上而下”的模式来研究执行问题，这也就是所谓的第一代执行途径。这种“自上而下”的模式强调政策制定者的优越地位，政策执行者总是严格遵守上级旨意，忠诚实现上级意图。在这种模式下，一方面强调严密的命令和上级的控制指挥能力，另一方面主张政策制定者对政策执行规范的理性设计。 佩尔兹曼（J.Pressman）和威尔达夫斯基（A.Wildavsky）在1973年出版了《执行：华盛顿的宏大期望是如何在奥克兰破灭的，或为什么联邦政府计划被执行了一点是令人惊奇的》 。 1、特点 ?第一，研究的基点是解释为什么政策过程出现或没有出现成功的结果。这样的解释事先预设了一个所要取得的明确目标，这一点可以称之为“目标假定”。 第二，政策制定者的角度看待政策执行问题。自上而下的政策制定观意味着：决定的重要性取决于它是在科层等级的哪一层做出的；因此，最重要的决策是由政府机构的最高人