政府与社会资本合作(PPP)概念与案例..docxVIP

政府与社会资本合作（PPP）概念与案例在欧美，PPP已经有一百多年的发展历史，且制度环境也较为完善，中国由于有着国企占主导的国情，PPP需要与国情相适应。一、概念在欧洲和美国，由于重商主义、市场经济发展较为充分，契约精神比较普遍，同时社会治理以法制为基础，数字化生存，因此PPP已经有一百多年的发展历史，且制度环境也较为完善。PPP在西方的概念中是指Public-Private-Partnership，即公私合作的公共基础设施项目融资模式。中国由于有着国企占主导的国情，PPP来到中国之后需要与国情相适应，Public一般指政府部门，但是Private指社会资本，官方有两个版本的定义，一是财政部2014年11月29日颁布的《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》中第二条规定，“本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业”，二是发改委2014年12月2日颁布的 《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》的附件2 《政府和社会资本合作项目通用合同指南》中指出，“社会资本主体，应是符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，或其他投资、经营主体”。同时，发改委颁布的《政府和社会资本合作项目通用合同指南》中，对PPP进行了定义，“政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系”。二、案例（一）英国英国作为PPP项目模式发展历史较长久的国家，目前已操作的PPP项目超过700个，集中在医疗(32%)、教育(24%)、宿舍(13%)、交通(7%)、环境(6%)等方面，总规模超1000亿美元。图1-1所示便是伦敦地铁项目PPP模式。1、项目概况伦敦地铁自1863年开通，其后100多年一直由政府建设和运营。至1998年，政府决定采用公私合作（PPP）方式来保证伦敦地铁网络在未来30年具备足够的投资。伦敦地铁公司通过招标选定了由三家基础设施公司组成的联合体，签署了关于提供基础设施服务的协议，负责线路在未来30年内的维护、更新和重建等长期投资计划的实施。上述三家公司在15年内每年投入13亿英镑，其中8.7亿英镑用于服务系统的升级，3.7亿英镑用于维修系统的长期投资。根据PPP方案，政府对地铁线路规划、票价和综合服务的措施将保留，由伦敦地铁公司继续运营，获取票务收入，全面负责对乘客的服务和系统的安全，伦敦地铁公司每四个星期向三家基础设施公司联合体支付一笔基础设施服务费，作为投资回报。2、项目模式特点伦敦地铁PPP模式中最显著的特点是其结构中嵌套了一个定期审核的机制，使签约各方在PPP框架内每隔一段年限重新约定合约条款。为了公正有效地审核，专门设立了一个仲裁人，由他决定在同样条件下运行经济且有效的公司成本水平（包括财务水平）。如此设计的考虑在于，特许期限长，而地铁建设和运营标准、对PPP公司业绩考核的标准，以及PPP合约中的其他因素会随着时间的推移发生变化，而这些因素又无法在签约时完全预见。所以，此举可以保证运作模式具有相当的弹性，以及工作外包后伦敦地铁公司对整个项目的控制力。上述机制可以帮助在合作各方之间建立信任关系，保证合约的有效执行。（二）中国1、广西来宾B电厂案例广西来宾B电厂项目是中国第一个BOT试点项目，1995年在计委备案审批。项目的结构如图1-2所示。代表私人部门的法国电力国际和阿尔斯通共同出资成立项目公司并由项目公司向银团申请贷款，代表公共部门的广西自治区政府给予项目公司18年的特许经营权，项目公司负责设计建造以及运营来宾B电厂，特许期满后无偿移交给广西自治区政府。这是一个结构较为清晰的政府与社会资本合作项目，私人部门通过运营电厂取得经营利润覆盖自己的成本并获得合理回报，自治区政府通过授予特许权形式获得建设完成的电厂设施，双方达成长期稳定并且互利的合作共赢关系。该案例中项目公司两股东投资1.54亿美元，占总投6.16亿美元的25%，银团贷款4.62亿美元，占75%。政府提供的优惠政策包括：1、汇率、燃料价格调整时允许调整电价；2、广西供电局保证购电；3、政府给予土地、水、电、道路及税收支持等。2、福建泉州刺桐大桥案例1996年底通车的福建泉州刺桐大桥是内地首个PPP项目，但是项目最终以失败告终。项目结构如图1-3所示，代表社会资本的名流公司和泉州市政府共同设立项目公司泉州刺桐大桥投资开发有限公司，其中名流公司持股60%，泉州市政府持股40%，项目公司取得30年的特许经营权。项目建成后，政府逐渐将40%的股份退出，但是此后政府又在大桥附近建了几座桥，并且免费通行，导致刺桐大桥的项目公司虽然有收费权，但是并不能