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关于自然资源管理体制改革 　　党的十八届三中全会决定提出：“健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责。” 　　这是党中央对国家治理思路的一个重大调整，习近平总书记在三中全会上，专门对此作了说明。他指出“?我国生态环境保护中存在的一些突出问题，一定程度上与体制不健全有关，原因之一是全民所有自然资源资产的所有权人不到位，所有权人权益不落实。针对这一问题，全会决定提出健全国家自然资源资产管理体制的要求。总的思路是按照所有者和管理者分开和一件事由一个部门管理的原则，落实全民所有自然资源资产所有权，建立统一行使全民所有自然资源资产所有权人职责的体制。”他还指出“?国家对全民所有自然资源资产行使所有权并进行管理和国家对国土范围内自然资源行使监管权是不同的，前者是所有权人意义上的权利，后者是管理者意义上的权力。这就需要完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责，使国有自然资源资产所有权人和国家自然资源管理者相互独立、相互配合、相互监督。” 　　下面，主要结合土地管理问题，谈谈我对中央精神的理解和体会。 　　一、关于“所有者和管理者分开” 　　水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海洋、矿产资源、农用地、建设用地等等，都属于自然资源。经济学理论把它们统称为土地。人类利用或依托自然资源从事物质生产，由于自然资源的有限性和不可再生性，往往条件较差的资源也必须利用。这样一来，利用条件较好资源的产出比较高，相比于利用较差资源，就有了一个级差收益。另外，在同一土地上追加投资，改善资源的利用条件，也会产生级差收益。在市场经济条件下，谁是自然资源的所有者或权利人，谁就能在一次分配中全部或部分享有这个级差收益，经济学理论称之为级差地租。于是，自然资源也因而转化成了所有权人及相关权利人的资产。在成熟的市场经济国家，政府平等保护各类财产权利，并对资源的利用进行监管，就是说所有者权利和管理者权力是分开的。同时，政府主要采用税收的手段，调节包括级差地租分配在内的社会分配。这样的调节，属于社会的二次分配。 　　在我国，自然资源有的属于全民所有(即国有)，有的属于农村集体所有。属于集体所有的自然资源如何利用，是政府监管的对象，所有权利与管理权力是分开的。但是，属于全民所有的自然资源的资产权益由谁来代表，却没有明确界定。在实际操作中，往往是由各级政府的行政管理部门行使所有者代表的职能，所谓集“裁判员”与“运动员”于一身。我国自然资源管理中的许多突出问题，都是因此而引起的。 　　首先，政府行政监管的目标难以实现。例如，政府为了保护农业特别是粮食生产，把严格保护耕地作为基本国策，确立了明确的保护目标，提出集约利用存量土地的方针。但是长期以来，各地城市发展几乎无一例外地走外延扩张之路，大量占用优质耕地，城市存量建设用地粗放、低效利用，浪费严重。这里的主要责任者，不是企业，更不是老百姓，而是政府。其根本原因在于，国家没有明确界定国有土地所有权的代表，而关于土地管理的具体制度安排，事实上把政府的土地管理部门作为国有土地所有权的代表，允许其以出让、抵押等方式经营土地。在分税制改革不够彻底，政府仍然承担城市建设职能等情况下，政府经营土地的收入成为城市建设资金的主要来源。这种制度安排所形成的动力机制，激励着地方政府必须不断地占用耕地，不断地经营土地，才能满足城市建设的需要。问题出在地方，根子却在于国家的制度安排有缺陷。以至于在保护耕地问题上，中央政府和地方政府成了“猫鼠”关系，迫使中央政府不断强化行政手段，越管越具体，以至于大有坐在北京管到地头之势，但效果却是事倍功半。可以断言，只要所有者权利和管理者权力集于一身，保护耕地就是一个不可能完成的任务。类似情况，在矿产、水利、滩涂、环境等资源的保护和利用方面，恐怕也是或多或少地存在。 　　其次，侵犯老百姓的利益。仍以土地管理为例，由于政府经营土地成为城市建设的主要资金来源，为了保证政府经营土地的收入，农村、农民成为首当其冲的利益受损者。有关制度一方面规定，按农地价格支付征地补偿费，农民不能分享土地增值收益;另一方面又规定，不管是基础性、公益性建设，还是经营性项目用地，一律实行政府征地，不允许集体建设用地进入市场，剥夺了农民凭借土地资产自主、平等地参与工业化、城市化进程的权利。这些制度和规定，实质是利用管理者权力谋取所有者利益，走的依然是农村支持城市的发展道路，势必受到农民的强烈反抗和抵制，激化社会矛盾。 　　广大城市居民特别是工薪阶层，也是政府经营土地的利益受损者。基础性、公益性用地，政府是净投入;工业用地，为了招商引资的需要，各地普遍低价供地，有的连成本都收不回来;而经营性用地的“招、拍、挂”，是土