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城市违法建筑的认定标准及其核查督察的惩管路径 　　摘要：大多数违法建筑不仅占用公共空间、侵害公共利益，而且治安问题和安全隐患严重，是危害程度最大、市民反响最为强烈的城市管理顽症之一，必须坚决整治打击。但也不应该因此“一刀切”整治，而应制定详细的认定标准，采取合理的综合治理措施，并积极探索推进违法建筑社区自治模式。以社区居民以及执法人员为主要调研对象，以现场调查、发放问卷、定点走访、网络调查为主要形式，调查市民群众对违法建筑认定标准的看法，可以深入分析各类违法建筑的常见度、影响严重程度和执法难度等，并就是否应该制定认定标准，以及认定标准的主要内容提出建议，为执法管理部门开展违法建筑治理工作提供科学的参考。 　　关键词：违法建筑 综合治理 公共空间 严惩严管 　　一、研究目的 　　根据《上海市拆除违法建筑若干规定》，违法建筑是指未取得《建设工程规划许可证》的建筑。大多数违法建筑不仅占用公共空间、侵害公共利益，而且治安问题和安全隐患严重，是危害程度最大、市民反响最为强烈的城市管理顽症之一，必须坚决整治打击。但也有观点认为，有的建筑虽然未取得《建设工程规划许可证》，但并未影响公共利益，而且不少具有美化环境、便利生活的功能，不应该“一刀切”整治，而应制定详细的认定标准，采取合理的综合治理措施。 　　本次调研以社区居民以及执法人员为主要调研对象，以现场调查、发放问卷、定点走访、网络调查为主要形式，调查市民群众对违法建筑认定标准的看法，深入分析各类违法建筑的常见度、影响严重程度和执法难度等，并就是否应该制定认定标准，以及认定标准的主要内容提出建议，为执法管理部门开展违法建筑治理工作提供参考。 　　二、情况分析 　　本次调研共回收有效问卷1 019份，其中市民问卷654份，执法人员问卷365份，调研对象背景情况整理如表1所示。 　　从市民调研对象的背景资料看，性别比例合适，年龄层次以50岁以下中青年为主，50岁以上人群也占一定比例；从教育层次及家庭月收入看，低中高各占一定比例，各分类数据符合最低样本数要求；从住宅类型看，以里弄房、公房和商品房占多数，保障类住房及别墅房的样本数小于预期，此两类数据仅供参考。 　　从执法人员调研对象的背景资料看，性别、年龄及管理经验占比大致符合目前城管执法人员现状，所有分类数据样本均符合最低样本数要求，参见表2。 　　（一）住宅区域违建行为的现状分析 　　常见度（违建类型）定义：以市民调研对象一年内最常居住的小区为标准，测算小区内是否存在图1中的10类违建行为，以及每一类违建类型出现的比例（以类型计）。 　　对受访市民最常居住的住宅区所存在的违建行为进行分析，有87.5%的受访市民表示所居住的住宅区存在1～10类违建行为，只有12.5%的受访市民表示小区无以上违建行为。对住宅区存在违建行为的市民调研显示，最常见的违建类型是封闭阳台（47.2%），其次是在天井里搭建建筑物/构筑物（45.1%），第三是破墙开店（42.3%），封闭走道/楼道等公共区域（24.5%）出现最少。 　　根据不同类型住宅对违建行为进行交叉分析，从表3可以看出：首先，各类住宅的违建行为出现率都在78%以上，可见违建行为在各住宅小区普遍存在。相对而言，住房类型的别墅房无10类违建行为率最高（21.4%），其次是中/高档公寓/商品房（16.8%），再次是普通产权房/公房（11.8%），而新式或旧式里弄房/私房则普遍存在违建行为。由此可以发现，住宅区域相对高端，违建行为发生率相对低，呈负相关关系。 　　其次，不同类型住宅的常见违建行为各不相同，具体情况如下：别墅房最普遍的违建行为是封闭阳台（72.7%），其次是在屋顶/露台/阳台等房屋本体内-搭建建筑物/构筑物（63.6%）；普通产权房/公房最普遍的违建行为是在天井里搭建建筑物/构筑物（58.2%），其次是封闭阳台（53%）以及破墙开店（49.3%）；新式或旧式里弄房/私房最普遍的违建行为是占用小区公共区域-搭建建筑物/构筑物（46.9%）。 　　（二）违建行为的产生原因分析 　　根据表4对社区居民的调查，从总体上看，违建行为产生的前三项原因是：由于居住条件限制，拓展空间，改善居住条件（58.4%）；满足居住者个性化需求，增加房屋特殊使用功能（58.1%）；侵占空间，满足个人私利（占便宜）（57.8%）； 　　按不同住宅类型进一步分析，新式或旧式里弄房/私房等、普通产权房/公房以及拆迁/经适/廉租/公租房违建的首要原因是居住条件限制，拓展空间，改善居住条件；而中/高档公寓房/商品房和别墅房违建的首要原因是满足居住者个性化需求，增加房屋特殊使用功能。 　　（三）对各类型违建行为的评价分析 　　1.违建行为对市民日常生活的影响分析 　　由图2可以看出，不同的