完善中央和地方财政关系的基本设想.doc

完善中央和地方财政关系的基本设想 ［摘 要］本文从中央与地方政府之间事权与支出责任划分、收入范围划分和财政转移支付制度改革三个方面，分析了存在的问题，就现阶段如何完善我国中央与地方政府间财政关系提出了对策设想。 　　中央与地方事权和支出责任划分是国家治理体系的核心构成要素，也是理顺政府间财政关系的逻辑起点和前置条件。完善中央和地方财政关系，是全面深化改革和全面推进依法治国的内在要求，是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重头戏，是协调推进“四个全面”战略布局、实现国家长治久安的重要保障。 　　一、建立事权和支出责任相适应的制度 　　事权划分是支出责任划分的前提与基础，只有明确政府间事权划分，才能相应界定各级政府的支出责任；支出责任划分是落实事权的保障与支撑，要与事权划分相适应。 　　从现代市场经济国家的经验来看，政府间事权和支出责任划分主要有以下特点：一是以法律形式明确事权。在联邦制下，联邦权限一般都在《宪法》中列举，剩余权限由州保有，基本框架保持相对稳定；在单一制下，国家权力最终归属于中央政府，地方政府所行使的权力完全由中央赋予。二是事权划分主要遵循受益范围、效率、激励相容“三原则”。根据公共产品和服务的受益范围确定政府间职能划分，受益范围覆盖全国的公共产品由中央负责，地区性公共产品由地方负责，跨区域公共产品由中央与地方共同负责；信息复杂程度高的事务由地方政府负责，信息复杂程度低且属于全局性的事务由中央政府负责，以提高各级政府行政效率；在进行事权划分制度设计时，注意避免地方政府因追求局部利益最大化而损害整体利益，实现激励相容。三是中央事权主要由中央政府直接行使。大多数国家强调中央政府在政府间财政关系中的主导地位，具体表现为中央政府支出占全国财政支出和中央公务员人数占全国公务员人数的比重较高，如英美等国中央政府支出占全国财政支出的比重均高于50%，OECD国家平均为46%。四是支出责任确定以事权划分为基础。中央政府承担中央事权的支出责任，地方政府承担地方事权的支出责任，中央和地方按规定分担共同事权的支出责任。各级政府经费来源通过明确主体税种和转移支付予以保障。 　　建国以来，我国政府间事权与支出责任划分经历了不断发展演变的过程。在事权划分方面，主要通过宪法及其他相关法律对事权进行划分和明确。宪法对中央和地方政府间的事权进行了原则划分，相关条款对中央和地方国家机构职权划分、国务院职权范围、县级以上地方人民政府所行使的职权等作了规定。除宪法外，其他部分法律也对中央与地方事权划分进行了明确。在我国现行246部法律中，约有190余部涉及事权划分内容。在支出责任划分方面，受客观条件制约，1994年分税制改革时，支出责任划分基本沿袭了改革前的格局。中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费支出，以及调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出和由中央直接管理的事业发展支出；地方财政主要承担地方各级政权机关运转所需经费支出以及本地区经济、事业发展所需支出。 　　总的来看，我国事权和支出责任划分在各个时期较好地适应了当时经济社会发展的需要，体现了集中力量办大事的制度优势，在维护国家稳定、促进社会和谐、改善民生保障等方面发挥了积极作用。但随着经济社会发展和政府公共服务职能扩展，现行中央与地方事权和支出责任划分中存在的问题不断累积并逐渐显露，主要体现为：一是政府与市场的边界模糊。政府职能越位、缺位问题仍较为严重，在经济建设方面仍然较多地依靠政府主导和政策拉动来刺激增长，而在加强市场监管、维护市场秩序、推进生态文明建设、调整收入分配等方面，政府的作用发挥不够。二是政府间事权划分缺乏法律约束。目前尚没有一部统一、完整的界定政府间责权利关系的法律法规，处理政府间职责关系的指导原则多以政府或部门文件形式出现，缺乏确定性、稳定性和透明度。三是诸多领域事权划分不清晰、不合理。中央和地方职责同构严重，多级政府共同管理的事项过多，除国防、外交等事权明确为中央事权外，其他事权在各级政府之间并无明显区别，你中有我，我中有你。地方事权大多是中央事权的延伸或细化，“上下一般粗”，分工不清，责任不明，执行效率低下。四是中央承担事权份额偏少。我国中央本级支出占比和中央公务员占比明显偏小，2013年我国一般公共预算中央本级支出只占全国财政支出的14.6%，低于大部分OECD国家的水平。五是一些领域事权执行不规范。部分领域职责划分虽然明晰，但由于缺乏法律保障与有效监督，执行中变形走样，有规则而不按规则行事，相互违规越权问题比较突出。六是支出责任与事权不相适应。中央事权地方买单，地方事权中央掏钱的现象较为普遍。一些属于中央事权的事务，地方承担了不少“隐性支出”；而对一些地方事权，中央安排专项转移支付过多过滥。 　　这些问题的存在，既受历史