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城市群地方政府的理性选择及其校正 ——“两型社会”建设的视角 作者简介：付景涛、李明，长沙理工大学经济与管理学院 内容提要：“两型社会”建设是城市群地方政府共同利益的集中体现，城市群地方政府作出符合城市群共同利益的理性选择是“两型社会”建设取得成功的关键。决定城市群地方政府理性选择的三个变量是政绩约束，财税制度和利益分配机制，这三个变量构成了决定城市群地方政府作出理性选择的制度约束。本文在对个案进行描述的基础上，基于理性选择模型对城市群地方政府难以作出有利于“两型社会”建设的理性选择的制度性原因进行了演绎分析，最后提出了政策建议。 关键词：地方政府 “两型社会”建设 理性选择 一、问题的提出 学术界在对城市群发展的理论意义和实践经验进行比较分析后达成的共识是：尽管我国区域经济的发展具有良好的国际背景、广阔的发展空间和比较完善的“两型社会”建设的政策支持；但是“两型社会”建设往往受制于城市群地方政府基于行政区划主导的行政区经济的不当干扰，省级政府推动的“两型社会”建设无法回避城市群地方政府的合作难题。在相当长的一段时期内，“两型社会”建设是城市群地方政府共同利益的集中体现，也是城市群的主要战略使命。在城市群建设“两型社会”对地方政府提出的要求是：在科学发展观的指导下，通过合理分工和有效协调追求经济社会发展的规模效应和环保效益，降低市场主体的交易成本，提高公共设施的使用效率。城市群地方政府在现有的制度约束下基于行政区划而作出的不利于城市群共同利益的理性选择是建设“两型社会”遇到的制度性困难，在对地方政府的理性选择模型进行演绎分析的基础上，通过制度创新校正地方政府的理性选择是在城市群成功建设“两型社会”的基础。这一问题属于城市群地方政府间关系的范畴，对这一问题的解决已经纳入省级政府的决策议程，目前缺少的是科学的理论框架和可行的制度设计。 二、对城市群地方政府间关系的现有研究与启示 (一) 对城市群地方政府间关系与行为的现有研究 在城市群建设“两型社会”遇到的现实困难是，如何通过优化传统的行政管理体制改善地方政府间的关系，促使地方政府围绕城市群共同利益作出理性选择。国内外学者围绕这个问题从不同的理论视角进行了探索，“诸侯经济”和“行政区经济”这些概念就是学术界先期提出的两个富有解释力的概念。结合区域经济发展的整体目标从利益协调的视角研究城市群制度创新是一个趋势，王红霞(2006)认为，当前我国城市群地方政府间的分工协作和利益协调机制滞后的问题非常突出，如果解决不好这些问题会导致地方政府主导下的市场主体之间的过度或恶性竞争，从而背离“两型社会”建设的实质。 立足于地方政府的自主能力、在地方政府间关系领域应用治理理论提出优化城市群地方政府间关系的主要理论有“府际关系理论”(傅永超等，2007)，城市联盟理论(靳景玉，2005)和区域主义(罗思东，2005)。这些理论的核心是，建议地方政府根据对共同利益的理性判断，通过自主协商和公开的信息传递就城市群区域内的公共事务自觉开展合作，以平等的合作关系代替传统的科层体制的干预。这些理论的局限性在于，没有透彻地分析地方政府的理性选择模型和克服“集体行动的困境”需要具备的现实条件，没有对利益相关主体的理性选择模型进行演绎分析，因而具有理想化的色彩。与此相反，周黎安(2008)通过借鉴经济学中的激励理论在分析地方政府转型的过程中，比较充分地论证了政绩激励机制、地方主要官员的政绩偏好和自身利益对地方政府的角色和行为的决定性影响。我们认为，这是分析城市群地方政府理性选择的一种比较适用和现实的理论。这是因为，中国特色的民主政治制度和经济社会发展模式共同决定了地方政府的主要官员直接主导着地方政府的选择和行为，而决定地方政府主要官员的选择和行为的变量则是他们面临的政绩激励机制、自身的政绩偏好和利益。 张明军(2007)以“市场失灵”和“科层失灵”两种现象分析了协调政府间关系的现实困难，并基于行为主体的理性选择模型提出了改进地方政府间关系的措施：引入网络式问题解决方式，在地方政府之间转移建设和运营公共项目的责任，建立地方政府之间的利益协商与补偿机制。刘祖云(2007)运用博弈理论将当前我国地方政府间的竞争关系概括为“十字型博弈”，认为我们应该借助“命令机制”、“利益机制”和“协商机制”在地方政府间培育竞争合作关系。上述两篇文献基于制度分析的视角针对地方政府的自利行为提出了改进地方政府间关系的思路，其局限在于没有根据具体国情把握决定地方政府作出理性选择的变量并进行演绎分析，并在此基础上提出校正城市群地方政府理性选择的制度设计。 陈抗、Arye L. Hillman和顾清扬(2002)等学者通过观察地方政府在中央政府实施财税制度集权改革后的不同反应，将地方政府在促进经济发展中所扮演的角色划分为“援助之手”和“攫取