地方融资平台运营现状研究及绩效评价体系的建立-南京市审计局.doc

地方融资平台运营现状研究及绩效评价体系的建立 企业（金融）审计处 ：李甜 文章摘要：地方融资平台目前成为强经济刺激计划中最活跃的投融资主体，在拉动内需的经济计划中发挥着举足轻重的作用，也潜在着巨大的金融风险和财政风险，本文结合自身参与地方融资平台审计工作的实际经历，从融资平台运营现状出发，分析目前政府投融资平台企业绩效审计中需要关注的关键点，并探索性结合价值链理论和“沃尔比重评分法”构建“资金密集型审计”的绩效评价指标体系，评价地方融资平台的运营绩效。 关键词：地方融资平台 价值链 资金密集型审计 沃尔比重评分法 一、研究背景 2008年以来，一场全球性的金融危机席卷而来，为应对危机，中国政府采取了宽松的货币政策和“4万亿”强投资计划等一系列积极财政政策。由于地方政府的财力难以应对中央政府要求的高达1.3万亿的资金配套，为了突破资金瓶颈和法律障碍，地方融资平台如雨后春笋般粉墨登场，成为强经济刺激计划中最活跃的投融资主体。 国务院2010年19号文对地方融资平台给出的官方定义为“指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体”。地方政府对投融资的客观需要和主观冲动，使得融资平台规模和数量激长的同时，也出现了规模增长过快、运作不规范、经营效益低下等问题。地方融资平台在拉动内需的经济计划中发挥着举足轻重的作用，也潜在着巨大的金融风险和财政风险。 本文拟结合自身参与投融资平台绩效审计工作的实际经历，从融资平台运营现状出发，分析目前政府投融资平台企业绩效审计中需要关注的关键点，并探索性的提出绩效评价指标体系，评价地方融资平台的运营绩效。 二、地方融资平台运营现状及存在的问题 （一）运作模式：发展定位不准确，未形成清晰的发展规划 地方融资平台普遍的运作模式为通过政府组织，采取“以财政注资、土地为支撑、市场化筹资”的方式，形成企业、财政、土地、金融机构等因素的合力，通过平台融资、平台转借转投等方式放大政府的投资效应，进而破解城市基础项目建设的投融资瓶颈。理想状况下主要运营方式为以股权（项目）投资为核销的资产运营，通过“投资（建设）—管理—增值—长期持有（或移交）”的价值链和管理链的回路，实现国有资本与民间资本的对接、产业资本和金融资本的对接。 从管理成本和管理体量来看，市政府无法对其投融资行为进行具体的归口管理。投融资平台究竟是政府出资设立并授权的不以盈利为目的的政府投资机构，还是政府授权的国有资产经营公司；是政府的一个职能“部门”还是完全市场化的主体。大部分地方融资平台的企业定位处于政府主导型与市场化经营主体的矛盾交织之间，摇摆不定。在实际运作中，部分投融资平台或履职“缺位”未能完成政策性投资；或在市场经营中或“失足”“错位”将政府资源投入高风险、夕阳、或两高一剩产业，自身定位上的不准确是其迷失方向，缺乏科学合理的战略规划。 （二）投资状况：政府指令性项目为主，投资和收益不匹配 在经营业务上，大部分地方融资平台以承担政府指令性投资任务为主，一是成立项目公司完成政府交办的公益性或准公益性项目的投资建设以及工程的实施；二是根据政府的授意或委托实施股权性投资或者对政府划转的股权进行管理。公益性、基础性项目投资额巨大，且本身不具有赢利能力，通过这类项目从银行获得长期融资很困难，依靠项目包装或者流动资金贷款实施项目建设，还款期限与还款能力也发生了错位。如南京市某集团A自2005年至2010年对某城市环境综合整治工程累计投入资金近52亿，除少量财政资本金注入，大部分项目资金来源于银行贷款，年资金使用成本达2亿多，五年来累计获得经营性收入仅5000万，年平均投资回报率不足0.2%，仅能勉强维持日常管养支出，依靠项目本身收益偿还项目贷款纯属“镜花水月”。 （三）融资状况：过度负债，未建立稳定偿债渠道 融资方面，地方融资平台普遍存在过度负债现象，央行的调研结果显示，2009年5月末，全国共有政府投融资平台3800多家，管理总资产近9万亿元，存在着将近6万亿元的巨额融资，平均资产负债率约60%。商业银行贷款是地方融资平台融资的主要方向，四大行、国开行和地方金融机构在贷款主角上形成三足鼎立的局面；企业债券、资产证券化以及BOT等创新型融资渠道，虽然融资成本相对较低，由于发行报批手续的繁杂，不占主流；在贷款资金的偿还上看，很多项目都是依靠土地出让金收益，由于近几年国家宏观政策影响，土地出让收到政府计划和出让条件等诸多限制，一个在遥不可期的未来才能实现的政策，滚存下来的却是当下实实在在的资金成本。于此同时，在当前动荡起伏的金融市场，有些平台企业为获取经营性现金流，将资金投入股票、证券等高风险市场，财务风险极大，无异于竭泽而渔。 （四）管理状况：法人治理结构不健