三旧改造中集体建设用地权属的思考.docVIP

三旧改造中集体建设用地权属的思考2009年广东省颁布《关于推进三旧改造促进节约集约用地的若干意见》，开始实施三旧改造试点工程，并在集体建设用地产权管理方面进行了有益的探索。然而在实际改造过程中，某些地方对于集建地不论其具体用途一律征为国有，并纳入土地储备系统，集中管理，统一供地。这不仅使集体土地自由流转受到阻碍，也使农户的利益受到侵害。文章主要针对这一问题提出集建地应保留集体性质，实行土地流转和自行改造相结合的政策。　　2009年广东省开始实施三旧改造试点工程，同年广东省人民政府颁布《关于推进三旧改造促进节约集约用地的若干意见》（简称《意见》），作为三旧改造工作的指导性文件，《意见》不仅是三旧改造工作的法律依据，也是推进改造工作的精神纲领，一切改造工作都应该围绕《意见》展开。《意见》第十四条规定：土地利用总体规定确定的城市建设用地规模范围内的旧村庄改造，原农村集体经济组织申请将农村集体所有的村庄建设用地改变为国有建设用地的，可依照申请报省人民政府批准征为国有。其中，确定为农村集体经济组织使用的，交由农村集体经济组织自行改造或与有关单位合作开发建设。可以看出，对于纳入三旧改造范围的集体建设用地，《意见》没有规定必须征为国有后才能进行改造，而是除属于市、县人民政府应当依法征收的外，可由农村个体经济组织或者用地单位自行组织实施。然而，在实际改造过程中，有些地区对于集体建设用地不论改造后具体用途一律征为国有，并纳入土地储备系统，集中管理，统一供地，这有违鼓励土地原使用权人自行改造的原则，也不利农村集体经济的健康发展。由于集建地产权属性的特殊性，因此笔者不赞同某些地区不加限制地把集建地征为国有的做法，如不对这种做法加以限制和约束，土地征收制度的诟病将在三旧改造这块实验田中蔓延。　　1对集体建设用地征为国有的质疑　　集体建设用地流转是农村土地流转的重要组成部分，非农建设用地流转虽然没有正式得到法律的认可，但在广大农村实际已出现了形式多样的流转方式。据国土资源部的统计数据显示，农民集体建设用地的数量大约相当于国有建设用地的2.5倍，数目如此巨大的集体建设用地为非农建设用地流转提供了潜在的可能。从现实来看，目前集体建设用地大多是以超出国家规定的方式（如出让、转让、租赁、作价入股、使用权置换等）流转使用权的，而且在数量和规模上都有愈演愈烈之势，形成了可观的集体建设用地隐形市场。目前尚未出台规范农地流转的全国性法律规章，各地实际不同，对集建地产权归属、流转方式、收益分配等问题的处理方式也多种多样。以集建地产权归属为例，有的地区实行转权让利，即集体转归国有，土地收益大部分返还；有的地方集建地集体所有不变，土地收益大部分归集体，即实行保权让利；还有的地方则是以上两种方式相结合，在规划区内，实行转权让利，规划区外，则实行保权让利。　　有些地方考虑到三旧改造中集建地产权归属混乱可能会造成很多管理上的麻烦，于是一律实行先征为国有，再统一供地，即转权让利模式。地方政府采取这种做法是出于以下考虑：集建地是集体经济组织成员共同所有的土地，如果集建地自由流转恐怕会损害集体和农户的利益；再者，土地流转不规范，市场秩序混乱，会对国有土地市场造成冲击。　　事实上，地方政府的考虑不无道理，但是我们只要仔细分析土地流转状况，就可以找出这种做法的问题所在。首先，问题的根源不在于集建用地应不应该流转，而在于土地流转是否遵循法律规定的程序进行。广东省人民政府2005年在全国率先以政府令形式颁发了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》（以下简称《办法》），根据《办法》第十二条规定，土地使用者必须支付出让价款才能从集体土地所有者取得集体建设用地使用权，同时以建设用地使用权作价入股（出资），与他人合作、联营等形式共同兴办企业的，视同使用权出让。第十三条规定，集体建设用地使用权出让、出租，应当签订书面合同。可见，《办法》确立了集体建设用地有偿使用的原则，保证了集体土地的有效利用和建设用地使用权的有效流转，从法律上保障了集体和农户的利益。其次，只要通过科学制定和严格实施规划，依照法定的权限和程序严格控制农地转为非农建设用地的数量，规范集建地流转市场主体行为，土地流转市场不仅不会对国有土地市场造成冲击，反而是国有土地市场的有力补充。国有土地使用权与集体建设用地使用权同属用益物权，它是所有权人以外的权利主体对土地占有、使用、收益，从而由土地的利用实现其经济目的的权利，而且随着城市资金下乡、外资引入和城乡间的合作，二者之间的主客体分界已被打破。如果能实现集体建设用地使用权与国有土地使用权的统一，将增加土地供给量，缓解目前各地建设用地紧张的局面。这里所说的供给量可以从增量供给和存量供给两方面去理解。集体土地使用权流转包括首次流转和再次流转，它可以增加土地供给首次流转的结果通常是增加建设