中国社会性规制改革的策略选择.docVIP

中国社会性规制改革的策略选择 　【内容提要】 中国社会性规制改革是基于中国的特殊制度禀赋，并受中国经济、社会发展的约束与影响。自新中国成立至今中国的社会性规制历经四阶段的改革与发展，取得了一定的成效，然而规制总量的过剩与不足、规制结构的非对称问题依然存在，削弱了中国社会性规制改革的效果，降低了整体的规制绩效。由此，需要从规制主体结构、规制立法、规制目标、规制方法与工具四个方面寻求中国社会性规制的改革策略，以提升中国社会性规制绩效。 　　【关 键 词】社会性规制/规制改革/规制特征/策略选择 　　社会性规制受其制度禀赋的影响，既受到社会性规制需求的硬约束，又有来自社会、经济、法制和文化等环境因素的软约束。[1]由于中国社会性规制改革始于高度集中的计划经济体制与政府直接参与的管理体制，因而改革进程表现出独特的阶段演进特征。具体来看，中国的社会性规制改革始于20世纪60年代至70年代并持续加强，在公平、正义和安全原则的指导下，经过总量变化过程和趋向成熟的政府规制体制的形成过程，目前已经从缺乏法律基础的弱社会性规制转变为建立在完善法律基础上的强社会性规制。 　　一、中国社会性规制改革的阶段性 　　社会性规制所涉及的产业和领域较为广泛，与国民安全和健康密切相关。虽然中国对社会性规制的理论研究在近年才成为热点，但社会性规制的相关实践却自新中国建立就已存在。伴随着社会主义市场经济改革进程的推进和社会发展，政府基于对不同时期社会、经济环境的全面考量和对影响制度供求诸因素的综合分析，不断进行社会性规制制度改革以适应经济社会发展的需求。伴随着中国的经济体制改革和社会制度的不断创新，中国社会性规制在不同历史阶段表现出不同的阶段性，具体为：改革之前(计划经济时期)的相对匮乏；改革初期(市场经济改革探索阶段)的持续加强；改革中期(市场经济制度建立阶段)的快速发展；改革近期的日趋成熟和完善。[2] 　　(一)改革之前：行政管理下的规制相对匮乏阶段 　　改革前，中国处于高度集中的计划经济体制下，集中管理为该阶段的主要特征，无论日常经济过程、经济秩序还是社会秩序都由政府完全决策。该阶段涉及生产安全、劳动保护、产品质量、环境保护等方面的社会性规制实践也并不具有现代意义的政府规制特征，而更多地带有计划和行政管理色彩。该时期，各部门及地方政府自身利益不明显，故部门利益、地方保护等矛盾与冲突并不突出，社会性规制供求结构性矛盾并未对社会整体福利造成严重的不良影响。因此，该阶段社会性规制主要表现为规制机构和规制法规数量均较为匮乏，具体表现为： 　　第一，社会性规制法律效力微弱。该阶段的社会性规制依据多为办法、标准、条例等并非正式立法而更类似于企业内部的工作规程，且缺少相关法律责任或惩罚办法，大大降低了该时期社会性规制的法律效力。 　　第二，社会性规制范围有限。受制于政府行政计划，该时期社会性规制主要集中于安全生产、产品质量、劳动保护、环境保护等领域，而药品、食品安全、社会医疗卫生等重要问题并没有纳入规制范围，限制了社会性规制功能的发挥。 　　第三，社会性规制职能分散。该时期的社会性规制职能分散于各主管部门手中，形成各自为政、多头管理，造成社会性规制机构臃肿、信息闭塞和官僚主义，大大降低了规制效率。 　　(二)改革初期：双轨制下的规制逐步加强阶段 　　自1978年中共十一届三中全会和1984年中共十二届三中全会提出改革开放战略，中国经济体制改革全面铺开。首先，经济体制的改革要求社会性规制理念、模式、方法进行改革；其次，随着经济快速发展，社会性规制问题日益凸显，如假冒伪劣产品问题、环境保护问题、工作场所安全问题等，社会性规制需求加强；再次，由于该阶段法律、法规、制度均不完善，未形成市场经济的道德诚信机制，信息披露机制不健全，造成严重的市场失灵，最终降低了社会总体福利水平。基于此，政府逐步加强了社会性规制力度，具体表现在： 　　第一，社会性规制立法活动开始兴起，出台了一系列有关社会性规制的法律、法规。明确环境规制、产品质量规制和生产安全规制的基本原则和方法，中国的社会性规制开始走上法治化的轨道。 　　第二，建立独立的社会性规制机构，初步明确了社会性规制的主体。改革开放初期双轨制问题突出，一方面，市场经济下部门利益扩张，主管部门利用其手中的规制权力庇护其下属企业的机会主义行为，[2]故而需要建立相对独立的规制机构；另一方面，随着20世纪80年代初开始的分权化改革，地方政府发展地方经济的积极性大大提高，在地方利益的驱使下地方政府对本地企业的机会主义行为可能会纵容或保护。因此，需要建立相对独立的社会性规制机构，并强化其规制职责以克服部门和地方利益主义及保护主义。[3] 　　第三，规制结构性冲突剧烈，严重影响规制效率。该阶段，由于规制权力配置上存在严重的权责不清和职能重叠等问题，导致