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中国自然保护区可持续管理政策研究 韩念勇 （中国人与生物圈国家委员会, 北京 100864） 提　要　自然保护区的迅速发展提出了一个重要问题，即如何有效持续地管理这些保护区。这几乎是各国政府政策面临的一个共同问题。生物圈保护区的概念为解决这一问题提供了重要思路。中国的自然保护区是在强大的人口资源压力和抢救保护政策下建立起来的，管理体制内的责任未能理顺和与经济发展脱节成为进一步发展的障碍，解决目前的问题需要配套的政策改革。 关键词　自然保护区；生物圈保护区；可持续管理；政策改革 分　类　中图法 X36 　　目前全世界建立的保护地共 30350 处 (1977)[1]。这些保护地多数是在 70 年代以后建立的，至今保护地数量仍处在迅速增长的趋势之中。这是人类面对自身发展引起的生态环境恶化和生物多样性急剧丧失所采取的一项保护性措施。然而，如何有效地管理这些保护地，则成为摆在各国面前的一个重要问题。也正是从 70 年代以后，人们愈来愈认识到对物种和生境的保护要寓于人类的生产和经营活动之中，在可持续发展的原则指导下将保护与发展结合起来[2]。从而对保护地的理解和管理思路产生了革新性的变化，其中，颇具代表性的是联合国教科文组织 (UNESCO) 提出的生物圈保护区概念以及后来制定的塞维利亚纲要[3]。从生物圈保护区概念我们至少可以得到如下一些重要启示：从更广阔的角度来认识和发挥自然保护区的生态、社会、经济、科学、文化多方面价值和作用，并不断适应社会经济的发展变化；保护自然不能把人排斥在外，“孤岛”和“堡垒”式的封闭保护已经完全不合时宜；生物多样性的保护应当与文化多样性的保护结合起来；全面发挥保护区的功能需要实行伙伴式的合作管理。然而实施生物圈保护区概念，不可避免地会对保护区的传统管理和政策带来一系列冲击和挑战。我国自然保护区数量在过去的 20 年中得到了突飞猛进的发展，从 1978 年的 34 个发展到 1999 年的 1146 个，覆盖国土面积从 0.13% 到 8.8%。这无疑对保护我国生态环境和生物多样性的安全，促进社会经济向着可持续的方向发展起到了重要作用，而且许多深层的作用至今尚未完全显示出来。然而，我国自然保护区的进一步发展却面临着诸多亟待研究和解决的问题。 1 障碍我国自然保护区可持续管理的问题 1.1 管理体制中的责任错位使自然保护区经费难有基本保障 　　我国自然保护区实行分级管理，根据自然保护区的重要程度分为国家级和地方级，地方级又分为省、市、县级。按照这一概念，国家级自然保护区应当隶属中央政府管理。但实际上我国的绝大多数国家级自然保护区是由所在当地政府管理，其中许多由市、县、乡级政府管理。重要的是中央政府在把责任委托给地方政府时，没有委以相应的权利，主要是没有足够的经费投入。而同样的没有经费投入的责任委托又相继发生在各地方政府的上下级之间。这就出现了级别与管理责任的错位。多数地方政府不能保证对自然保护区最基本的投入，许多地处贫困边远地区的自然保护区处境更是困难。据估算，近年来各级政府对自然保护区每年总的投入约为 2 亿元，其中包括工资、福利、运行和基建费用，平均到每个保护区为 3236 万元，平均到保护区职工人均仅为 11754.33 元。另据调查，一个保护区一般需要长达 10 年左右或更长的时间才能完成最起码的基本建设。在这样的情况下，自然保护区难以真正发挥职能。 　　自然保护区缺乏资金支持是目前国际上普遍的现象，但是相比之下我国的保护区面临的困难更加严峻。据国际保护监测中心 (WCMC) 于 1993 年和 1995 年两次对 108 个国家的公园和保护区调查统计的结果，平均得到的经费投入（包括运行费、基建费）为 893US＄/km2，发达国家平均为 2058US＄/km2，发展中国家平均为 157US＄/km2[4]。 　　而根据对我国 85 个自然保护区的调查（1999 年），平均得到的经费是 52.7US＄/km2（包括运行费和基建费，国家投入和自我创收），其中 46 个国家级自然保护区平均得到的经费是 113.1US＄/km2，我们的投入水平远远居后。如果考虑到面积大的保护区单位面积得到的经费往往小于面积小的保护区这一因素，我们可进一步与国土面积大的国家相比，我国仍然明显居后（表 1）。经费短缺已成为我国自然保护区发展的最大障碍，需要积极多方开辟资金来源，但首先需要的是落实国家应担负的经费投入。然而目前管理体制中的责任错位极不利于改善保护区经费短缺的状况。 表 1　与面积大国比较对保护地的经费投入 Table 1 Comparison of budgets among the countries with large territory （单位：US＄/km2） 加拿大 美国 澳大利亚 巴西