公共行政中的对策研究批判与反思.doc

公共行政中的对策研究：批判与反思 刘亚平 　　原载《中国人民大学学报》2008年第2期　　内容提要：公共行政领域充斥着各种对策研究。因为对策必须是具体的、可操作的，它使得公共行政研究被实践者所面临的具体问题所牵引，在当代问题中跳来跳去，难以形成累积性的知识基础；引导研究者过于关注实务细节，而不能抽象思考现实问题，从而极大地伤害了研究指导实践的能力。正是这种对策导向的研究危害了公共行政研究的品质，加剧了公共行政的身份危机。公共行政研究应当将自己定位在帮助实践者更好地理解其身处的现实，这样才能真正有效地指导公共行政的实践。　　关键词：公共行政；对策研究；实践；反思　　公共行政学似乎自产生之日起就危机重重，其合法性地位一直受到置疑。[①]如何化解危机，还公共行政学在大学学科体系中应有的地位和尊严，一直是历代公共行政学者孜孜以求的事情。在这种种努力之中，构建理论与实践的关联性，成为学者们的智识努力的核心。“公共行政学的永久任务就在于研究和改进公共部门的管理实践”，[②]应用性使得公共行政学不同于其他社会科学。公共行政学者社群似乎有着一种不谋而合的理念：即公共行政学的应用性体现在它在多大程度上能够帮助我们改进公共部门的管理实践，因此，很多学者将主要精力投入到为实践者在实际工作中碰到的问题提出改进对策，而我们的实践者也往往向公共行政研究寻求具体对策方面的指导。许多论文都是以“问题、原因、对策”三部曲方式构成，而论文的重点都在于构建对策。如果一项研究没有能够提出改革的对策和建议，也被认为是有所欠缺的。“如果不谈对策，那论文的创新处何在？”对公共行政领域学术研究的批评也往往集中于对策研究的滞后性和不具体、不具备可操作性。本文要讨论的即是这样一个问题：以为实践者提供具体工作指引为目标的对策研究是否可能？公共行政研究应当如何指导实践？　　一　　尽管公共行政学领域充斥着各种各样的政策建议，但却多被束之高阁，无人问津。这似乎不仅仅只是公共行政研究存在的问题，正如科恩和格雷特所指出的，在整个社会科学领域，尝试运用知识来改进政策的努力往往都是令人失望的。[③]我们看到的是这样一种局面：社会研究的许多供应者和使用者都不满意，前者是因为没有人听他们的，后者是因为他们没有听到自己想要听的。[④]这一问题在公共行政领域则显得尤为严重，因为公共行政学将自己定位为一门实践导向的“应用性学科”，不象其他社会科学那样，还存在着一些“纯粹为了知识而对知识感兴趣”的研究者，公共行政学存在的价值似乎就在于为实践提供指导。当该领域的对策研究并不能很好地指导实践时，我们就会认为这门学科的研究品质出现了严重的问题，实践者就会失去对该学科的信任，这进而会令该学科得不到认同，从而危及其存在的合法性。　　对于现有的公共行政理论往往无力反映或指导实际行政行动这一局面[⑤]，许多研究者从方法论的基础上来对学科进行反思，[⑥]认为当我们生产出来的知识在运用上存在问题时，这可能意味着这种生产过程存在问题，因此我们需要检讨公共行政的方法论基础。除此之外，是否还存在着另外一种可能性，即：正是因为我们错误地界定了该领域知识的用途（为实践者提供对策），使得我们将努力投入到我们不在行的领域，从而损害了该学科的研究品质，进而引发了我们学科的危机？　　政策建议需要建立在对现实的正确认知之上。现有的对策研究之所以不能指导实践，一个重要原因在于，研究者并不了解真实世界的情况，甚至根本就没有去了解真实世界的情况，而是关在书斋里想当然，这样闭门造车而提出的对策当然不会得到实践者的尊重。但是，即使研究者深入进行了调查研究，是否就可以提出对策了呢？也并不尽然。我们需要问这样一个问题：研究者对公共行政现实的认知是否更为准确？如果研究者并不能提供比实践者更为正确的认知，那么，研究者就没有理由提供对策。　　至少从以下三个方面来看，研究者并不能够比实践者拥有关于他们身处现实的更为准确的认知。首先，研究者对于真实世界的知识往往是基于过去的经验，如，对于已经发生的事情的分析和概化得出得一般性结论。因此，他们是基于过去来看待现在并预测未来。过去的经验是否能够用于指导未知的未来？这是非常值得怀疑的事情，尤其是当未来充满着不确定性时，我们更应该对于我们所拥有的过去的知识保持足够的谦虚和谨慎。另一方面，这种基于过去经验得出的对策往往是在强迫实践去符合理论，即，强迫实践按照研究者在过去经验基础上形成的轨道前进。这样事实上是无视实践者的主观能力性和创造力，限制了可能的选择方案，使得我们无法超越已有选择的局限性。正如周雪光教授对于那些前来美国寻找解决问题的对策的学者所作的批评：“这些问题涉及到了方方面面，光靠学者拍脑瓜是很难找到答案的。但是，不同的农村地域、村庄面临这些问题，他们一定在本能地寻找解决方法。